党执政后加强与健全民主集中制的探索

一、党执政后加强与健全民主集中制的探索

中国共产党执政后，十分重视制度建设。通过党章及党的一系列具体制度的不断完善，逐步推进党内政治生活的制度化、规范化，使党的制度建设水平有了很大提高。尤其是在坚持和健全民主集中制方面，党认真总结过去的经验教训，努力解决新形势下坚持和践行民主集中制过程中遇到的新情况新问题，不断加强党内民主，推进了民主集中制的制度建设。

（一）进入社会主义时期后党关于民主集中制思想的进一步丰富

民主集中制，是我们党在新民主主义革命时期形成的优良传统。党执政后，在领导社会主义革命和建设的实践中，为继续保持和发扬这一优良传统进行了认真探索，取得了一系列新的认识成果。

一是把民主集中制作为国家政体的一项根本原则。1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》都规定：中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府。各级政权机关一律实行民主集中制。1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》也明确规定：全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。这些规定，使民主集中制由党的领导原则成为党执掌国家政权的一项根本原则，从而保证了这一优良传统在党执政后的国家政治生活中继续得到巩固和发扬。

二是丰富了关于民主集中制的内涵，指出民主集中制是高度民主和高度集中的统一，是民主基础上的集中和集中指导下的民主。1957年，毛泽东针对社会主义改造完成后，即将全面展开的社会主义建设事业需要更加扩大人民民主的要求，指出：“民主是对集中而言，自由是对纪律而言，这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。”“这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”^[47] 他认为，正确地实行民主集中制，就是要充分发扬民主，发挥全党的积极性；同时加强民主基础上的集中，保证全党行动的一致，保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。

三是明确提出了民主集中制的目标。毛泽东在1957年提出，要造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设，较易于克服困难，较快地建设我国的现代工业和现代农业，党和国家较为巩固，较为能够经受风险。此后党中央领导人又多次重申了毛泽东的这一思想。

四是把加强民主集中制作为执政党的一项根本制度建设。在1956年党的八大上，邓小平提出，要发扬党的实事求是、群众路线的优良传统，发展党内民主生活，健全党的民主集中制，加强对党的组织和党员监督，继续坚持集体领导和个人负责相结合的制度，使党的民主集中制和群众路线在一切方面都得到贯彻执行。八大在党的制度建设上的一个重大功绩，是提出建立党代会代表常任制，使党的各级代表大会的代表在党代会闭会期间能够更好地发挥作用。在1962年的七千人大会上，邓小平结合历史经验和教训，从制度建设的角度着重阐述了民主集中制原则。他指出：民主集中制是党的根本的组织制度，是党在工作中的群众路线在党内生活上的运用。为了贯彻民主集中制，必须坚持集体领导和个人分工负责相结合的“党委制”，反对无人负责和个人说了算，反对个人迷信和个人崇拜。为此，要建立完善的监督制度，“一定要按照传统，按照党章的规定，建立党员与党的正确关系。”^[48] 要以党章为核心，建立完善的党规党法。“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”^[49]

上述思想和观点，说明党已经有意识地、自觉地思考制度建设问题，并且为在执政条件下不断健全党的民主集中制进行了积极的探索。

但是，“文化大革命”期间，党的民主集中制以及其他方面的制度建设却出现了倒退的局面。从党的领导体制看，在地方，革命委员会取代了各级党委与人民政府；在中央，“中央文革小组”一度取代了中央政治局。从党的领导制度看，集体领导已不能实行，党的各级组织陷入瘫痪，党内生活极不正常，“家长制”盛行，大批党的领导干部遭到迫害，广大党员的民主权利受到严重侵犯，国家法规和党的规章制度被破坏与践踏。民主集中制，无论是作为党的组织原则，还是党的制度的核心部分，均被破坏与放弃。这也成为“文化大革命”结束后党的建设首先要恢复和加强的重心。

（二）改革开放时期健全民主集中制的实践

改革开放以来，中国共产党通过发展党内民主、坚持和健全民主集中制，不仅结束了“文化大革命”中党内政治生活的混乱局面，走上了健康的发展轨道，而且在新的形势下，发展了党内民主，使党的民主集中制日益健全。

一是拨乱反正，恢复和发扬民主集中制的传统。1978年12月13日，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中，深刻总结了我们党在新中国成立以来尤其是“文化大革命”中的教训，强调指出，民主是解放思想的重要条件，为此，必须创造民主的条件，重申“三不主义”，即不抓辫子，不扣帽子，不打棍子。“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”^[50] 随后召开的党的十一届三中全会恢复了党的民主集中制的传统。领导层中多数人的意志能够在中央会议上表达，最高领导人的错误能够在中央会议上由多数来纠正，从而使广大党员和人民群众大大增强了对党的信心。会议对民主集中制问题进行了认真的讨论。会议认为：“必须有充分的民主，才能做到正确的集中。由于过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，强调民主与集中的辩证关系，使党的统一领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上。”^[51] 1979年9月29日，叶剑英《在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上的讲话》中，再次强调和阐述了民主集中制问题。他指出：“必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实行集体领导。不能少数人说了算，不能搞‘一言堂’，不能容许任何个人凌驾于组织和群众之上。”“必须进一步健全党的纪律和社会主义法制，切实保障全体党员和全体公民的民主权利，使党内民主和社会主义民主制度化、法律化。从党的领导者到每个党员，从国家领导人到每个公民，在党纪国法面前人人平等，绝不允许有不受党纪约束的特殊党员和不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾党纪国法之上的特权。”^[52] 这是对“文化大革命”中民主集中制被破坏造成严重后果的深刻反思。

二是健全党的集体领导制度，发展党内民主与人民民主。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中深刻分析了党和国家领导体制中的主要弊端，并认为各种弊端中最主要的是权力过分集中现象。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。^[53] 这个讲话指明了此后我国政治体制改革的思路和方向，成为我国政治体制改革包括民主集中制制度建设的纲领性文献。根据邓小平关于改革党和国家领导制度的思想，1980年党的十一届五中全会重新成立了中共中央书记处，进一步健全了党的集体领导制度。在推进政治体制改革中，邓小平反复强调，要坚持和改善党的领导，实行党政分开，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”^[54] 。“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。”^[55] 1987年党的十三大提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”^[56] “健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度。”^[57] 为切实保障广大党员的民主权利，十三大还首次对中央委员会委员和中央纪委委员实行差额选举，并且要求把差额选举的范围扩大到各级党的代表大会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委。

为进一步从制度上加强党的民主集中制建设，适应改革开放和发展社会主义市场经济的要求，1994年9月，党的十四届四中全会通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》。《决定》在第二部分“坚持和健全民主集中制”中，对民主集中制建设作了比较全面的论述。《决定》第一次强调了在社会主义市场经济条件下，必须坚持民主集中制。要在全党特别是领导干部中切实加强民主集中制的教育，健全贯彻民主集中制的各项具体制度，完善党内政治生活的各项准则。《决定》特别强调了决策民主化的问题，指出“决策民主化是发展党内民主的重要内容，也是实现决策科学化的前提。要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度”^[58] 。《决定》全面阐述了民主和集中的辩证关系，强调要加强民主基础上的集中，要求必须严肃党的纪律，维护中央权威。《决定》第一次对集体领导的内容作了“三个凡属”的归纳，即“凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定”^[59] 。第一次提出了党内监督的实质和重点，要求制定党内监督条例。《决定》指出：“党内监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。”“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。”^[60] 为了加强党内监督，要完善党内监督制度，制定党内监督条例。除了充分发挥各级纪律检查机关监督作用外，还要充分发挥群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督作用，逐步形成强有力的监督体系。

《决定》是坚持和健全民主集中制的纲领性文献，对提高党的领导水平和执政水平具有重大而深远的影响。

三是提出“党内民主是党的生命”的科学命题，进一步推进党的民主集中制建设。1997年党的十五大后，尤其是党的十六大以来，从加强党的先进性建设和执政能力建设的要求出发，党更加注意结合世情、国情和党情来发展党内民主，调动全党积极性，有领导有秩序地推进民主集中制建设。

党的十五大提出要进一步解决提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题。十五大报告强调，在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。为此，要进一步发扬民主，保障党员的民主权利，疏通和拓宽党内民主渠道，维护中央权威，完善党的代表大会制度，健全集体领导，领导干部要带头遵守民主集中制的各项规定，维护大局，严守纪律，防止个人专断和各自为政，反对有令不行、有禁不止。

2002年11月，党的十六大第一次提出“党内民主是党的生命”，强调党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。十六大报告提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”不断完善党的代表大会制度和集体领导制度，“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”^[61] 。改革和完善党内选举制度，积极疏通党内民主的渠道，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。

2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强执政能力建设的高度，对发展党内民主和民主集中制提出了新的要求：第一，把发展党内民主与我国的政治体制改革紧密联系在一起，指出发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容；第二，把逐步实行党务公开提上党内民主建设日程，要求增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务；第三，要营造党内不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话、讲心里话；第四，对完善党的代表大会制度提出了许多具体要求。主要有：建立党的代表大会代表提案制度、加强代表同选举单位党员的联系、扩大在市、县实行党的代表大会常任制的试点，等等。第五，第一次提出逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，加强基层党组织的民主建设。

党的十七大报告把积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一作为党的建设的重大举措。在发展党内民主、坚持和健全民主集中制方面又提出了新的要求。主要内容有：第一，进一步强调了发展党内民主在党内团结和社会和谐中的地位和作用，指出党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐；第二，在强调要尊重党员主体地位的基础上，要求继续完善党的代表大会制度，决定实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制；第三，进一步完善集体领导制度，要求推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制；第四，强调实行报告工作制度和接受监督制度，即建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度；第五，要求改进候选人提名制度和选举方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，探索扩大党内基层民主多种实现形式。

上述各项扩大党内民主的重要举措，有力地推动了党的民主集中制建设。