完善落实“不让老实人吃亏”的制度和机制研究

自党的十七届四中全会以来,党中央反复强调“不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利”。这充分体现了党中央在新形势下选人用人的重要原则和政治导向,彰显了老实人的宝贵价值和人格力量,有利于维护整个社会的公平正义和营造风清气正的用人环境,对于深化干部人事制度改革,建设高素质的执政骨干队伍,对于坚持和发展中国特色社会主义,具有十分重要而深远的意义。如何进一步完善落实“不让老实人吃亏”的制度和机制,让所有优秀干部都能为党和人民的事业贡献力量显得尤为迫切和必要。

为了进一步完善落实“不让老实人吃亏”的制度和机制,我们课题组分别在教育、卫生系统开展广泛深入的调查研究。其中,在教育系统主要是高等院校,回收有效问卷450份,访谈党建专家、组工干部10位(见附件2);在卫生系统,回收有效问卷179份,访谈系统内老干部、高级知识分子、青年职工、组工干部和党外人士等30多位代表(见附件3)。通过调查,分别形成了《在高校干部选任中健全落实“不让老实人吃亏”的制度研究》和《关于健全“不让老实人吃亏 不让投机钻营者得利”的机制研究》两份调研报告。在此基础上,经综合分析,着重从完善落实“不让老实人吃亏”的制度和机制入手,着力营造“不让老实人吃亏”的良好氛围。

一、“不让老实人吃亏”是我们党一贯的用人导向

我们党所倡导的老实人,不是老好人,也不是无能的人,而是指老老实实做人、踏踏实实做事、兢兢业业工作的人,也就是习近平同志曾强调提出的“就是思想务实、生活朴实、作风扎实的人,就是尊重科学、尊重实践、尊重规律的人,就是诚实守信、言行一致、表里如一的人,就是勤勤恳恳工作、努力进取创造、任劳任怨奉献的人”。这些人最本质的特征是实事求是、求真务实。可以说,老实做人、做老实人,是我们共产党员先进性的内在要求,也是领导干部“官德”的外在表现。

早在延安时期,毛泽东同志就明确提出全党同志要“当老实人,讲老实话,做老实事”。周恩来同志曾说过:“世界上最聪明的人是最老实的人,因为只有老实人才能经得起事实的历史的考验。”邓小平同志也认为,无论做官,还是普通公民,都要实实在在,实事求是,诚信为本。江泽民同志还指出,“共产党员特别是领导干部,说话办事都应当老老实实,对党负责,对人民负责”。胡锦涛同志2007年在宁夏考察时提出“对那些不图虚名、踏实干事的干部要多加留意,对那些埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部不能亏待”。2009年党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中第一次明确提出,“坚持正确用人导向,使选拔出来的干部组织放心、群众满意,让能干事者有机会、干成事者有舞台,不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利”。2010年胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中又一次指出,“要坚持凭实绩使用干部,让能干事者有机会、干成事者有舞台,不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利,让所有优秀干部都能为党和人民贡献力量”。2012年党的十八大报告中再次强调,“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针,扩大干部工作民主,提高民主质量,完善竞争性选拔干部方式,提高选人用人公信度,不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利。”

由此可见,我们党无论是在战争年代还是和平时期,特别是社会主义现代化建设和改革开放的新时期,都十分强调老实做人、做老实人,并将其作为我们党一贯坚持的用人导向。尤其是党的十七大以来,反复强调要坚持正确的用人导向,不能让老实人吃亏,不能让投机钻营者得利;要求树立崇尚实干的导向,注重选拔求真务实、埋头苦干、默默奉献、不事张扬的干部;把重用老实人、起用老实人作为干部工作的一种理念来倡导、一种导向来落实……当老实人、讲老实话、做老实事的良好氛围正在全党全社会逐步形成。

二、着力完善落实“不让老实人吃亏”的相关制度和工作机制

(一)现状分析

根据我们党一贯重视坚持的正确用人导向,党中央和有关部门相继制定和颁发了一系列相应的文件和条例,使其制度化;尤其是进入新世纪以来,更加重视加强干部选拔任用的制度建设。2000年,中共中央下发《深化干部人事制度改革纲要》。2002年7月,在1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》试行的基础上,中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》,为选贤任能提供了制度依据。2006年7月,中组部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2009年6月,中共中央政治局审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。为了深入贯彻落实《意见》,中组部又制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。一个《意见》与三个《办法》构成了“促进科学发展的党政领导班子和领导干部”考核评价机制。2010年3月,中共中央办公厅、中组部下发《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)》《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》等干部选拔任用工作四项监督制度,健全干部选拔任用监督机制,进一步匡正选人用人风气、提高选人用人公信度。2011年10月,中组部下发《关于加强对干部德的考核意见》,强调“突出德在干部标准中的优先地位和主导作用”。如此等等,应该说,关于干部选拔任用方面的制度已经比较齐全和完备,为建立科学规范的干部选拔任用制度,形成富有生机活力、有利于包括老实人在内的优秀人才脱颖而出的选人用人机制,努力构建体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系提供了良好支撑,在实践中得到了干部群众的充分认可,在树立干事创业的用人导向方面收到了初步成效。主要反映在坚持把“五湖四海、任人唯贤、德才兼备、以德为先”作为选拔任用干部的根本要求,集聚各方面优秀人才;坚持把“群众公认”作为选拔任用干部的价值取向,扩大干部工作中的民主;坚持把“工作实绩”作为选拔任用干部的核心指标,突出客观公正评价干部;坚持把“公开平等、竞争择优”作为选拔任用干部的重要机制,提高选人用人的公信度。特别是不断扩大向社会公开招聘干部的范围,不断加大在主要媒体进行干部任职前的公示力度等,应该说这些做法和成效在有些地方、有些部门或有些方面还是比较明显的。

但在现实生活中,仍然不同程度地存在着制度落实不到位、“老实人吃亏”的现象。调查显示,在高校受访者中,认为“老实人吃亏”的现象“到处存在”“很多领域存在”“较多领域存在”的占86.67%(见图1)。在卫生系统受访者中,认为“老实人吃亏”现象在目前社会上“普遍存在”和“一定程度上存在”的占88.27%(见表1);同时,普遍认为目前老实人吃亏最多的表现在工作安排、职务晋升上,其次为岗位聘用、评优彰先和专业技术职务晋升等方面。基层有的实绩明显、获得荣誉颇丰的“老实人”在同一个岗位、职级上一干就是十年八年甚至二十年,使一些想干事、能干事的“老实人”难以成才;一些会干事、干成事的“老实人”很难有舞台。而一些善于钻营,不做事,整天想着跑官、要官、当官的人反而如愿以偿,败坏了社会风气,广大干部群众看在眼里、痛在心里。党中央反复强调“不让老实人吃亏,不让投机钻营者得利”,也从一个侧面反映了存在“老实人吃亏”的现象,在有的领域甚至还很严重。

图1　现实生活中“老实人吃亏”的现象

表1　“老实人吃亏”现象在目前社会上 [单选题]

究其原因,主要是保证“不让老实人吃亏”的相关制度能有效落实的运行机制尚有“盲点”。集中体现在以下三个方面:一是干部工作中民主范围不够广泛、民主渠道尚不够宽广、民主质量亟待提高,广大干部群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权需要进一步加以落实。二是竞争性选拔干部方式有待进一步完善。特别是“一考定锤”、简单以票取人等选拔方式不尽完善,不利于“老实人”脱颖而出。三是对干部考核评价机制、标准不够明确。模糊定性较多,方法比较简单,不能从全程、全面、全局的角度考核评价干部。而且考核评价主体比较单一,往往在干部圈内考核评价干部,广大群众缺乏有效参与,因而考核结果难以达到激励先进、促使整体提高的目的。由于考核评价机制的不尽完善,考核评价结果往往出现“失真”状态,造成“老实人”吃苦又吃亏、流汗又流泪;或者考核评价结果与干部选拔任用、奖惩完全是“两张皮”,考与不考一个样,好与不好一个样。由此造成在一些敏感问题和两难矛盾面前,老实人常常处于“吃亏”的境遇。特别是在实际工作中,由于某些制度的缺陷和不足,加之一些领导素质不高,对现有制度执行不力,给某些不负责任或者别有用心的人、甚至是“一把手”钻了空子,存在制度执行“打折扣”的现象,集中表现为:(1)重程序,轻标准。在干部选任中,虽然能按照程序操作,但还不是“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针”。貌似走了合法、合规的程序,实质是程序“空转”。(2)重“显绩”,轻“隐绩”。“老实人”的秉性,决定了其注重埋头做事,不善声张“造势”,辛苦和业绩往往不易广为人知。调查显示,对于“在干部选任中,‘老实人吃亏’的主要原因”,高达69.78%的受访者认为是“老实人”不声张(见表2)。“老实人”的成绩尽管不耀眼,但体现了科学发展观和正确政绩观。可在干部选任中,往往把“实绩”与“显绩”等同起来,把“注重显绩”当作“注重实绩”来处理。如此,“老实人”往往被埋没,甚至被曲解、误解。(3)重“走马观花”,轻“下马看花”。在干部选任中,往往存在“走马观花”的现象,深入基层不够,联系群众不够,听取群众的意见与呼声不够。“在干部选任中,对‘不让老实人吃亏’有些什么好的建议?”,受访者意见最集中的是“多下基层,多倾听群众心声”。(4)重“和气”,轻原则。面对“老实人”和投机钻营者两种完全不同类型的人,如何取舍,取决于领导者自身素质。在干部选任中,有的领导者看中的是对自己顺从、“老实”的人;有的领导者,生怕得罪“朝中的人”;有的领导者经受不住投机者的软磨硬施;有的领导者对出现拉票、贿选等情况,明明心中有数,但怕麻烦,不敢或不想深究;有的领导者,心胸不够开阔,不愿听取逆耳的忠言……他们常以“和为贵”为借口,放弃了对一些原则的坚持。在高校的调查中显示,对于“干部选任中,‘老实人吃亏’的主要原因”,有46.89%的受访者认为是“老实人”容易得罪人;也有40.67%的受访者认为是“老实人”好欺负(见表2)。

表2　在干部选任中,“老实人吃亏”的主要原因(多选题)

正是由于上述有形无形的单位用人导向和社会风气的影响,有的人经受不住权力、金钱的诱惑,经受不住改革开放、市场经济和外部环境的考验,不再以甘做“老实人”为荣,有的甚至沦为投机钻营者,跑官要官、买官卖官。而真正的“老实人”在一些人眼中却成了“傻瓜”“软弱者”“无能者”“替罪羊”的代名词。

(二)主要对策

要使“不让老实人吃亏”真正落到实处,最根本的在于落实相关制度。“有令不行,有禁不止”的现象必须彻底改变。既要选作风好的人,更要由作风好的人选人,避免有了制度不执行或者制度执行不到位;既要重程序,更要全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针;既要看干部的“显绩”,更要看体现科学发展观要求,着眼于长远发展打基础的“隐绩”;既要促进和谐,又要不放弃原则,更要善于倾听不同的声音,甚至是反对的意见;既要“走马观花”,更要“下马看花”,身心向下,深入基层、深入群众,坚持“蹲点”调研。同时,还要紧密结合本地区、本单位、本部门实际,努力形成符合自身特点的制度框架和良性运行机制。坚持以十八大精神为指导,制定出台并实施有关“不让老实人吃亏”的规范性文件和操作性意见,如《选拔任用老实人的实施办法》、《加强对老实人的激励考核意见》等,从制度上寻找突破口,最大限度地激发老实人的内在动力。特别要坚持以人为本、科学合理、客观公正、权责统一、便于操作的原则,全面贯彻民主、公开、竞争、择优的方针,进一步扩大干部民主,切实提高民主质量,着力完善竞争性选拔干部方式和干部考核评价机制。我们认为,当前亟须健全以下三种机制:

1.健全“老实人”不埋没的初始提名机制

党的十七届四中全会指出,“完善干部选拔任用机制。扩大选人用人民主,建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。”干部选拔任用提名,不仅仅是指干部任用环节的提名,还包括干部选拔过程中的提名。干部选拔过程中的提名,又可分为初始提名和考察提名。干部选拔任用初始提名,是指提出干部选拔任用动议以后、确定考察对象以前,由提名主体提出意向性人选的过程。在初始提名、考察提名和任用提名中,初始提名是干部选拔任用的初始环节和关键性环节。规范初始提名,对于扩大干部工作民主、体现群众公认原则,增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性,具有决定性意义。

要使“老实人”及时发现出来,最有效的办法是把初始提名权交给群众。首先要明确干部选任的初始提名主体是群众。旨在解决“权力到底是谁给的问题”,体现群众公认原则,规范领导干部特别是一把手的用人权。如果领导干部,特别是一把手,过早介入初始提名,会造成民主推荐、民主测评走过场,甚至会“先入为主”“一锤定音”;而把干部选拔任用初始提名权交给群众,领导干部哪怕是一把手,在民主推荐、民主测评中,也不过是其中的“一票”,可在较大程度上避免“找人打招呼”“跑官要官”等不正之风,特别是避免了“一把手说了算”的不正之风。二是要真正发挥主体的作用。实行聘任制程序的干部选拔任用,初始提名主体的作用主要落实在享有知情权与参与权、享有推荐他人或推荐自己的选择权、享有“考官”权、享有对后续环节是否背离初始提名的监督权。实行选任制程序的干部选拔任用,初始提名由其主体公开推荐产生;即使上级党组织推荐的人选同样需要走公开推荐的程序,接受群众的评议和监督,只有群众公认方能列入初步人选。同时,还要明确相应的责任,就是要对参与初始提名的群众提出认真责任的要求,明确守住责任底线,即不“拉票”、不麻木、不盲目。

只有真正落实群众的知情权与参与权,尊重群众的选择权,保障群众的监督权,才能实现由“少数人在少数人中选人”向由“多数人在多数人中选人”的根本性转变,从源头上扩大选人用人民主、防止选人用人上的不正之风;才能真正将群众眼中的“老实人”推荐出来,及时发现出来,合理使用起来,使干部工作中的民主质量真正体现出来。

2.健全“老实人”受重用的选人用人机制

选人用人是一种无声的导向。在干部选拔任用过程中,作为领导者有责任慧眼识才,要格外关注“长期在条件艰苦、工作困难地方努力工作的干部”、注意“基层一线的优秀干部”、多加留意“那些不图虚名、踏实干事的干部”。对于那些在艰苦环境中经受锻炼,长期坚守生产、教学、科研一线,坚持原则、敢于讲老实话、不计得失,又做出实绩的同志,要及时给他们提供机会、提供舞台。不让埋头苦干、默默奉献的“老实人”无位或低位;更不能让敢于说真话、讲老实话的干部失位。尤其对那些敢于坚持原则,“得罪”周围某些人而得票不高的“老实人”,一定要在帮助他们提高的同时,尽全力保护他们。

要切忌选人用人中的形式主义。采取竞争性选拔干部方式,有利于实现由“相马”向“赛马”的转变。但组织上要重视推荐“老实人”,并广泛发动群众推荐“老实人”,以免“老实人”专注干事、清正自守而丧失机会。同时,尽可能让“老实人”一起在“赛马场”上比试。如果让“老实人”与“假老实人”、“投机者”同台“比武”,很可能遭受“暗箭”伤害。这是有关部门特别是党的组织干部部门应引起充分重视并努力加以避免的。要始终坚持以问题为导向、以服务为追求,真正把讲实话、出实招、办实事、务实效的“老实人”选拔出来。切忌“考而优则仕”的形式主义,对一些地方和单位过于强调学历学位、笔试成绩、外语水平、演讲口才,要用的不考而考的用不上,公开选人的效果大打折扣的现象必须制止。在干部选拔任用时,一定要“围绕事业用干部,用好干部为事业”,以务实作风选用干部,广泛听取群众意见,特别注重对干部德的考察,避免误用假“老实人”,让那些别有用心的人无空可钻、无利可图。古人云:“用得正人,为善者皆劝;误用恶人,不善者竞进。”

3.健全“老实人”不吃亏的考核评价机制

要着力完善干部考核评价机制。在考核评价标准上,既要有定性的描述,也要有定量的标准;更主要的是要突出德在干部标准中的优先地位和主导作用。在考核评价方法上,要努力做到选拔任用考察、平时考核、年度考核等的有效衔接。要努力做到全程、全方位考核评价干部,既要考核干部现实表现,也要考察干部的既往历史;既要考核干部的“工作圈”,也要考核干部的“生活圈”“社交圈”。尤其要“注重从履行岗位职责、完成急难险重任务、关键时刻表现、对待个人名利等方面考察干部的德”。在考核评价内容上,一定要全面。要坚持从德能勤绩廉五个方面综合考核评价干部。对“德”的考核,要从政治品格、社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等方面综合评价;对“能”的考核同时,还要考察他们的“才”,以利于各尽其才;对“绩”的考核,要充分体现科学发展观和正确政绩观。在考核评价主体上,要让相关群众广泛参与,而且要扩大群众在考核评价中的权重。尤其不能忽视一线群众对干部的评价。在考核结果的运用上,一定要让那些群众公认、做出实绩的“老实人”受到激励,在评优、晋级等方面给予充分体现。同时,对于经考核评价确认那些混入干部队伍的不“老实人”和已蜕化变质的不“老实人”,一定要及时清理出干部队伍,决不能姑息。对“投机者得利”的纵容,就是对“老实人”的不公,会严重涣散党的执政骨干队伍,甚至严重损害党的肌体与形象。“激浊才能扬清,惩恶才能扬善”,要切实做到让不“老实人”无处遁形、无处安身、无法混迹于官场。

三、尽快形成“不让老实人吃亏”的良好氛围

坚持和发展中国特色社会主义,关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍,逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度,使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用。这是党的十八大提出的深化干部人事制度改革的目标。要坚持以科学发展观为指导,按照在用人导向上激励老实人、在选人视野上聚焦老实人、在跟踪培养上扶持老实人的基本思路,积极探索选拔任用老实人的新机制和新举措,着力营造风清气正的用人环境,在全社会尽快形成“不让老实人吃亏”并以老实人为荣的良好氛围。

(一)坚持在用人导向上激励老实人

不让老实人吃亏,体现干部选拔任用工作的一种导向,更是激励广大党员干部干事创业的一面旗帜。要加快形成以德为先、科学发展、崇尚实干、群众公认的正确用人导向。有计划地及时宣传在干部选拔中大胆创新、务实选拔、让组织放心、群众认可、能干事会干事的干部脱颖而出的先进典型,特别要大力宣传以榜样的力量鼓舞人,以典型的事迹引领人。要充分运用报纸、广播、电视等传统媒介,以及网络、手机等新兴媒体,大张旗鼓地宣传老实人求真务实、埋头苦干、默默奉献、不事张扬的品格和精神,彰显老实人宝贵的精神价值和人格力量;要广泛宣传那些实事求是、求真务实、“不唯上、不唯书”“甘为人梯”的先进典型;大力宣传老实人受尊敬、被重用的举措和事例,营造干事创业的良好氛围。通过全方位的宣传激励,让老实人切身感受到社会上有地位、政治上有荣誉、生活上有保障,切实保护他们的工作积极性和创造性;让广大干部群众以老实人为榜样,把精力放在干事创业上,把工夫下到为民办实事上,达到“用好一个人,激励一大片”的社会效应。

(二)坚持在选人视野上聚焦老实人

各级领导干部在选人用人上起着关键性的作用。作为领导干部要有宽广的胸怀,公道正派、慧眼识金,积极发现、聚焦老实人,主动关心、力挺老实人。要敢于拿出一些重要和关键岗位给老实人,让想干事的老实人既有为又有位。要加快推进竞争性选拔工作的常态化,并注意避免高分低能、能说不会做的现象产生。在选拔考察时,不仅要听竞聘者说得怎么样,还要看竞聘者实际做得怎么样。从某种程度上讲,后者更重要。只要真正做到这一点,以谦逊为人、踏实干事为做人做事原则的老实人就不会吃亏。与此同时,要进一步探索通过差额推荐、差额考察和差额酝酿的拓宽视野方式来选拔考察干部,实现好中选优,坚持“相马”与“赛马”的结合,让老实人有机会崭露头角,真正做到“对千里马型干部不亏待;对老黄牛型干部不忽视;对包青天型干部不挑剔;对智囊团型干部不嫉妒”,使群众公认、实绩突出的干部脱颖而出,让广大干部群众真正看到想干事、能干事、会干事、干成事者不仅有机会,而且有舞台;老实人不仅不吃亏,而且有前途;投机钻营者不仅不能得逞,而且会受到惩处,着力营造风清气正的选人取向和用人环境。

(三)坚持在跟踪培养上扶持老实人

老实人并非完美无缺。要通过跟踪培养,弥补他们的缺陷。对于群众公认、做出实绩的老实人,要优先列入培养考察对象,积极探索建立老实人跟踪培养专门档案。要优先安排他们进党校、行政学院等接受培训,突出“缺什么、补什么”。坚持补课性与培养性锻炼相结合,优先安排他们挂职锻炼,或交流到重要岗位上磨炼,把培养的主阵地放在基层,把选人用人的重点放在一线,进一步对老实人进行跟踪考察。对于那些对党和人民忠心耿耿、对工作尽职尽责、对群众满怀真情、对成绩谦虚谨慎的老实人,只要符合干部选拔任用条件且人岗相适的,就应毫不犹豫地予以培养重用;对工作成绩特别突出的,要破格提拔使用。像电影《雨中的树》宣传的李林森同志力荐重用十几年辛苦工作在高海拔环境下默默无闻的一名基层干部一样。要针对老实人的实际情况和特点制定具体办法,不拘一格地选拔任用,用相应的制度用对人。如因领导职数限制,暂时不能提拔重用的,应优先将老实人列为后备人选,一旦条件成熟,及时提拔到领导岗位上来;由于年龄偏大,不适宜担任领导职务的,可安排在非领导职务,发挥他们的积极作用。不能简单“以票取人”,更不可唯票取人,确保老实人不因票数而吃亏,真正让老实人放开手脚、集中精力干事创业,在干部队伍中努力形成老实人受尊敬、受重用的正确导向。

(上海市教卫党委系统党建研究会课题组　顾继虎　陈秋生　陈晓红)