制度力和学校制度力

第一节　制度、制度力和学校制度力

一、制度的缘起

有七个人曾经住在一起，每天分食一桶粥。要命的是，粥每天都是不够的。一开始，他们抓阄决定谁来分粥，每天轮一个。于是乎每周下来，他们只有一天是饱的，就是自己分粥的那一天。后来他们推选一个有权威的人来分粥。强权就会产生腐败，大家挖空心思去讨好他，贿赂他，搞得整个小团体乌烟瘴气。然后他们开始组成三人的分粥委员会及四人的监督委员会，但他们常常互相攻击，扯皮下来，粥吃到嘴里全是凉的。最后想出来一个方法:轮流分粥，但分粥的人要等其它人都挑完后拿剩下的最后一碗。为了不让自己吃到最少的，每人都尽量分得平均，就算不平，也只能认了。大家快快乐乐，和和气气，日子过得很舒心。如果把这个故事发生的背景放到原始社会，把这七个人想象成我们的原始祖先，把他们分食的东西换成野兔之类的野兽，那么，这可能是关于制度缘起的最直观、最原始的解说。再进一步说，这七个人在一起商定的办法就是规则，把这个规则写成文本，就是制度。

两千五百年前的春秋时期，面对礼崩乐坏、战争频仍的社会现实，孔子和他的弟子们痛心疾首，周游列国，试图用“克己复礼”的思想说服诸侯，用“周礼”来调节诸侯与周天子、诸侯与诸侯的关系，让世界重新回到固有的社会秩序中来，这里的“礼”其实就是“制度”。这时的制度已经是涉及社会生活的大规则，与七个人的分粥规则不可同日而语。

我国“制度”一词最早出现在《周易·节》:“天地节而四时成，节以制度，不伤财，不害民。”“节以制度”按现代汉语习惯就是“以制度节”，即用制度来调节。《诗经》所说“天生蒸民，有物有则”，是说有人群就必然会有规则。从战国时期开始，“制度”一词已经具备了现代制度概念的规范约束的内涵并成为一个社会历史概念，纳入政治家和学者的视野。商鞅认为建立和治理国家要依靠制度支持，他在《商君书·壹言》中写道:“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也，国务不可不谨也，事本不可不传也。”这里的“制度”和“治法”并提，意思相近。《史记》是我国第一部纪传体通史，按本纪、世家、列传、表、书等五部分来撰写，其中“书”记的就是“典章制度”。

从制度的价值取向来看，孟子提出的“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”成为规范人们行为的具体要求。自董仲舒倡导“罢黜百家，独尊儒术”开始，中国古代社会主要是以儒家思想来调节规范(或者控制)人们的行为，换言之，儒家思想是中国古代社会主要的行为准则。不难发现，中国古代制度长于调节人与人的社会关系，即强化人们的社会地位，规范人们与这种社会地位相匹配的行为方式，“制度”的执行更多依赖的是“教化”。所有这一切与中国人文发育完全、人际关系繁复的背景有关。

我们把目光投向西方，西方社会更多的是在经济社会的背景下来诠释“制度”一词。早期制度学派给“制度”进行过解释。凡勃伦在《有闲阶级论》一书中指出:“制度实际上就是个人或社会对某些关系或某些作用的一般思想习惯;而生活方式所构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的综合，因此从心理学方面来说，可以概括地把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”^［1］凡勃伦把制度看作是人们的“一般思想习惯”或者“流行的精神态度”。他说的仅仅是一种非正式制度，与现代成为文本的制度不是一回事，他把制度等同于习俗，没能概括出制度的本质属性。柯武刚、史漫飞在他们所著的《制度经济学》中，对制度定义为:“制度在这里被定义为由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。”^［2］他们强调了制度的执行手段，把制度拉向到惩罚的深渊。

无论是旧制度经济学派还是新制度经济学派，西方学者对制度起源的认识都是建立在抽象的人性论的基础上，从“人性的弱点”出发来阐述制度的功效，从而解释制度产生和制度安排。诺思认为，由于人总是要追求自身效用的最大化，制度就是人们为防止机会主义而缔结的契约。这种制度起源的契约论解说思维与东方的思维出发点是大相径庭的。

二、制度的概念及内涵

对制度的缘起及其存在形式进行分析后，我们可以对现代管理学意义上的制度概念进行界定。康芒斯在他的《制度经济学》一书中第一次对现代意义的“制度”进行了最直接的界定:“如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓‘制度’的行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个体行动。”在他看来，制度是“集体行动控制个体行动”。^［3］那么，集体行动是什么呢?我们认为，集体行动应该就是一种集体意志，抑或是集体的整体利益。康芒斯继续写到“它们有时候叫做行为的规则……它们指出个人能或不能做，必须这样或必须不这样做，可以做或不可以做的事，由集体行动使其实现。”康芒斯笔下的“制度”就是一系列行为准则或规则。应该说康芒斯第一次揭示了制度的本质内涵，即制度是一种“行为规则”。

随着新制度经济学派的兴起，对“制度”的诠释也充分运用了新古典经济学的研究成果，试图从人性的角度来考察制度的起源，从制度的建构和运行方面来分析制度的作用和变化。新制度经济学派的代表人物诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。”^［4］在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，诺思说:“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的。”^［5］在诺思看来，“制度”就是一种“规范人的行为的规则”，即“游戏规则”。他第一次把规则区分为正式规则与非正式规则两种。马克思、恩格斯没有给“制度”下过明确的定义，但在他们的著作中频繁使用了制度概念，如“生产资料所有制”、“财产制度”、“工厂制度”、“土地制度”、“法律制度”等。马克思从唯物史观出发，认为制度是社会历史的产物，是生产力和生产关系、经济基础和上层建筑两对矛盾相互作用的结果，制度是人为的安排，是人为的设计，但考察它的起源时，不能简单地从抽象的人性角度出发，而应从人类社会发展规律出发，从人类社会的矛盾运动中寻找原因。制度隶属于上层建筑，属于意识范畴，决定其产生和发展变化的只能是社会物质生活，而不是其他，否则就陷入了唯心主义泥沼。简言之，马克思对制度的研究是建立在对社会的生产关系或经济关系的研究基础上，认为制度作为行为规范的存在是为了调节生产关系和经济关系的存在与运行的。

对制度概念的理解我们更欣赏这样的结论:首先，制度起源于人类的社会生活，是社会关系不断发展的结果，无论是作为潜在制度的习俗规则，还是业已成文的制度规章，无论是现实的社会关系呼唤制度的调节，还是作为制度主体的人为铸造一种新型的人际关系而设计的制度，制度的产生都是社会生活的客观反映。其次，从制度的构成要素来看，制度包括理念(即制度制定的价值观)、规范(即制度的具体规定性)、组织(保证制度实施的实体)等。再次，制度是无处不在的，制度一经产生，就为人和组织的行为划上边界。好的制度让坏人做不了坏事，不好的制度让好人也干坏事。第四，制度就是规则，是一定范围内的规则体系，是一定范围内人群共享的行为准则，是一定范围内相对固定的组织关系和人际关系。当我们把制度发生作用的范围规定在学校组织内时，就形成了学校制度。

三、教育制度与学校制度

教育制度是“一个国家各种教育机构和教育规范系统的总和”。它可分为三个层次:一是教育根本制度，主要指国家教育方针;二是教育基本制度，包括教育体制、学制和各种教育政策、法律与法规等;三是教育具体制度，指各种具体的教育行为规范、办事程序和运作机制，如教学管理制度、考试制度、评价制度等。学校制度是教育制度的第三层次概念，是学校及学校内部人群的行为规则，是以学校实际为根据，确定学校生存与发展的人员行为的规则体系，实施制度管理的过程就是统一人员行为、共融人员思想的过程。学校制度又称“学校教育制度”，有狭义和广义之分。狭义的“学校制度”，指的是一个国家的各级各类学校的体系方面的规则，简称“学制”。它规定了各级各类学校的性质、任务、入学条件、学习年限以及它们之间的衔接和关系。广义的“学校制度”，指的是为了指导和约束学校的行为和与学校有关的组织、机构、人员等的行为而制定的教育法律、规章等成文的规则体系，以及学校、学校所在社区中的组织、人员认可了的与学校有关的习惯、道德标准、风俗等未成文的规则体系。广义的“学校制度”包含了狭义的“学校制度”。

从不同角度，对学校制度可作如下分类:①显性制度和隐形制度。显性的如法律的和组织正式的规章制度，属正式制度，隐性的包括默会的、文化的和基于社会结构的各种制度安排和行为习惯，也称为非正式制度;②依据制度调整范围，有国家制度、地方制度和校本制度;③实体制度和程序制度;④依据制度内容，可分为:学校资产管理制度、学校人事管理或人力资源开发制度、学校财务管理制度、学校教育教学管理制度、学校教研科研管理制度、学生学籍管理制度等;⑤开放型的学校制度(引导、激励教职工放开手脚，大胆探索)、内敛型的学校制度(管束教职工，不准做某些事情)等。^［6］

学校自行制定的制度有着很浓的校本特色，不同的学校有着不同的文化，理所当然会有着不同的制度。本章中学校制度指的是广义的学校制度，与国家制度、地方制度相对应的校本制度，是与隐形制度相对应的显性制度，是学校已经成文的正式制度，是学校为了贯彻党和国家的教育方针，依法自主管理，促进学生、教师、学校协调和可持续发展的，用来调节教职工、学生以及他们与学校的关系而制定的完整的学校内部管理制度体系。我们把它定义为校本制度。

四、制度力和学校制度力

就目前的文献看，关于“制度力”的研究还十分少见，“制度力”似乎还没有成为一个专门的术语进入研究者的视野。在百度和中国知网以“制度力”为标题关键词进行搜索，只有2篇文章，其中，王海传的《论制度和制度力》没有对“制度力”这一概念进行学术意义的界定。但该文引述柯武刚、史漫飞的论述，指出:“当国际可移动要素的所有者在跨国界重新定位时，不可避免地要在各种制度系统间作选择。只要他们认识到不同制度的影响，并恰当地解释这种效应，他们就会想到，其他国家在制度上的差异会产生一个直接后果，即会导致不同的赢利可能性。那时，制度选择就变成了一种竞争中的挑选。”王海传进一步说明:“哪个国家拥有可吸引国际移动要素的制度，哪个国家将处于国际竞争中的优势地位。相反，当一国的制度限制、排斥或无法保证可国际移动要素实现其价值时，这些要素会流向其他国家。”^［7］作者告诉我们，制度是国际竞争的核心要素，制度对国家实力有着重要的影响作用。赵豪迈和白庆华在《一个基于技术力与制度力的组织管理力模型》一文中对制度力下过简单定义，即:“制度对组织所产生的作用力。……通过组织实体的能动作用，可以形成有利的制度安排，促使制度力和技术力合拍，形成合力，经过执行后共同形成组织强劲的管理力。”^［8］其他文章中出现“制度力”的还有一些，基本上是作为软实力、竞争力等体系中的构成要素论及的，如寇亚辉在谈到城市核心竞争力时指出:“所谓城市的制度力就是指城市制度在城市竞争中所起到的作用。”我们在诺思的《制度、制度变迁与经济绩效》中发现了“制度力”的说法。诺思指出:“制度基于主体性规定经历了神本制度、物本制度、人本制度的发展过程，其中，人本制度是通过人、为了人的制度，所以能够推动人的发展;制度基于客体性规定是人的社会本质对象化的产物，它一经产生则对人的发展有约束作用:或是激励性约束，或是滞阻性约束，其中，激励性约束的制度能够推动人的发展，因为这种约束和调动、发挥人的主体性是同一个层次。制度既然有着主体和客体的规定性，那么我们可以对这种主体和客体的规定进行量化的研究，由此便产生了制度力的问题。”^［10］

制度的范畴包括主体和客体两个方面。制度发生作用一方面取决于制度的规定性，即制度的规范、约束、指导、评价体系，它先天地给与了制度的力量，这种力量表现为制度对组织和个人的强制力，我们可以理解为这是制度的内在禀赋;另一方面制度的力量也取决于制度主体的能动性，只有通过有效的制度执行，制度才能变成现实的制度。从制度的制定到制度化，从制度安排到制度执行，作为制度主体的“人”都扮演不可替代的角色。人的自我觉醒、人的自觉的制度设计和制度安排、人的主观能动性的有效发挥是提升制度力量的关键。

因此，我们认为“制度力”是一个可以测量并且可以进行深入分析的领域，我们试图从两个方面对制度力这一概念进行界定。一方面从制度的功能(或制度作用)角度，通常说制度具有行为导向功能、行为约束功能、激励功能、调和功能，指的是制度在执行过程中所显现的具体的力量，是制度力量的具体指向，据此，可以把制度力定义为“制度的力量”;另一方面从制度对组织或社会的作用效果入手，采用两种方法对“制度力”的概念进行推论。一是从词语结构出发进行演绎推理，“力”——作用力与反作用力——影响与效果——制度的作用与影响——“制度力”;二是采用类比方法进行推论，比如“文化力”，通常界定为“文化的影响和作用”，将制度力定义为“制度的影响和作用”。这二个定义分别关注制度的过程和结果，是不可分割的整体。概括起来，制度力可以定义为:制度力就是制度的力量，是制度实体对组织和个人的影响力和作用力。制度力包括制度力现实来源、制度力实现过程、制度力产生机制及效果等要素。制度力的现实来源指的是现实制度(包括显性制度和隐形制度)的优劣和制度主体“人”对制度理解和认可程度;制度力实施过程指的是制度实施的科学性程度和制度实施渠道的道德水准;制度力产生机制是制度主客体相互作用的机制，即主体意志通过客体表达意愿、实现目标的机制。

按照制度力的概念表述方式，我们可以把中小学校制度力定义为:学校内部的校本管理制度体系对学校组织和学校内部人员的作用力和影响力，以及这个体系发生作用的机制、能力和水平。学校制度是诸多制度的一种形式，它具有前瞻性、人文性、后显性的特征，因而中小学制度力中制度主体的力量所占比重更大。在褚宏启《中国教育管理评论》一书中，把学校制度的影响和作用概括为“一个中心，三个基本点”，即“学生发展是中心，秩序、公平和效率是三个基本点”，^［11］学校制度通过优化教育秩序，促进教育公平，提高学校效能，从而促进学校、教师和学生发展。“中心”是中小学制度力的出发点和动力系统，“秩序、公平和效率”是中小学制度力的表征。