政策和机构能力建设中土地退化防治的经验

第三节　在法规、政策和机构能力建设中土地退化防治的经验

一、土地退化防治的法律经验

（一）立法方面的经验

甘肃省地方立法在综合生态系统管理和土地退化防治方面的主要经验，归结起来主要有以下四点：

第一，坚持地方立法不抵触、可操作、有特色的原则，努力解决土地退化防治工作的突出矛盾和实际问题，适时将防治土地退化的成功经验和成熟做法上升为法律规范。所谓不抵触是指地方立法要符合宪法和相关法律、行政法规的立法宗旨和精神，不对应当由上位法规定的事项作出规定，不与上位法的具体规定相冲突，不超越法律规定的设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费的范围。所谓有特色是指地方立法要充分反映本地经济状况、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度，揭示导致土地退化的法律的、政策的、经济的、教育的原因，规范社会各方面的行为，注意解决本地突出而中央尚未立法的或者需要地方先行、国家统一立法不宜解决的属于本地方的特殊的问题。所谓可操作是指地方立法要在补充、细化上位法上下工夫，突出针对性和可操作性，要让老百姓看得懂，在实践中行得通，真正管用。在制定涉及土地退化防治的地方性法规时，甘肃始终坚持这三项原则，例如，为了细化土地管理法确定的土地使用权，甘肃在制定相应的实施办法时，规定在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，一次性开发国有土地50公顷以下的，由县级人民政府批准；50公顷以上100公顷以下的，由地一级人民政府批准；100公顷以上600公顷以下的，由省人民政府批准。再比如，1995年出台的《甘肃省农业承包合同管理条例》、1998年出台的《甘肃省农村能源建设管理条例》、2004年出台的《甘肃省湿地保护条例》等都是自主性、创制性立法，弥补了国家立法的不足，较好地体现了地方特色。

第二，编制立法规划和计划时，充分体现可持续发展理念，突出与生态建设相关的立法项目，善于运用立法手段规范和调整土地退化防治方面的各种利益和矛盾，充分发挥法律制度的保障作用。如甘肃省人大常委会2007年立法计划就将《甘肃省资源综合利用条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省农业生态环境保护条例》、《黄河甘肃段水污染防治条例》、《甘肃省安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》列为制定项目；将《甘肃省林地保护管理条例》、《甘肃省森林公园管理条例》、《甘肃省肥料管理条例》、《甘肃省讨赖河流域管理条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国畜牧法〉办法》、《甘肃省气象灾害防御管理条例》列为调研起草项目。甘肃省人民政府2007年立法计划将《甘肃省农作物种子基地管理条例》作为规章制定的项目；《甘肃省农业植物检疫实施办法》、《甘肃省排污费征收使用若干规定》、《甘肃省水生动物检验检疫管理办法》、《甘肃省野生动物危害群众农作物及人畜安全补偿办法》、《甘肃省实施取水许可和水资源费征收管理条例细则》、《甘肃省风景名胜区保护管理条例》、《甘肃省城市绿化管理办法》作为规章调研起草项目。

第三，坚持立法为公，克服部门利益。对防治土地退化的法规草案，在起草、修改、论证和审议等各个环节，坚持开门立法，公众参与，充分听取和采纳综合生态系统管理部门行政相对人及基层群众的意见，克服和防止部门利益，提高法规质量。在设定土地退化防治的内容时，充分考虑各个部门的权力和职责以及相关社会主体的权利和义务，努力形成分工明确、运转协调、管理有效、齐抓共管的工作机制，切实做到权力与责任相平衡，权利与义务相统一。

第四，努力探索创新，提高立法质量。不论是实施性立法，还是创制性立法，把立法质量放在首位，根据客观实际，需要几条定几条，成熟几条立几条，不追求体例完整、要素齐备。如在重新制定《甘肃省草原条例》时，充分应用综合生态系统管理理念，突出生态保护优先，坚持了以下几个原则：责权利相结合，处理好国家、集体和农牧民之间的关系，特别注意维护农牧民的利益；正确处理畜牧业生产和生态建设的关系，把草原的保护和建设放在首位；加强对草原的合理利用进行指导、监督和管理；运用法律手段，利益机制，引导和鼓励农牧民切实保护和建设好草原；强化监督检查，完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度。

根据上述原则，重新制定后的《甘肃省草原条例》在以下几个方面进行了规范：（1）完善了草原承包经营责任制，规范草原承包经营权的合理有序流转，强化草原所有权及使用权的管理；（2）加强草原的规划与建设，通过建立草原调查制度、统计制度和草原生态、生产预警制度，为科学合理地利用草原、保护草原提供依据；（3）通过确定合理载畜量、实行轮牧休牧、提倡舍饲圈养以及加强征占草原的管理，建立科学、合理、永续利用草原的良性循环机制；（4）通过划定基本草原，实行禁牧制度，禁止开垦草原、乱挖野生固沙植物以及加强草原防火及鼠虫害防治，切实保护草原生态环境；（5）适应依法行政的要求，加强草原监理执法队伍建设，进一步加强草原监督检查；（6）强化了法律责任等。通过这些规定，将对保护甘肃草原,促进草原建设提供有力的法制保障。

（二）立法实施的经验

第一，学习宣传，提高防治土地退化的法制意识。对法律法规的学习宣传是保证执法质量的前提，在防治土地退化的相关法规出台后，通过组织培训、报刊网络、新闻发布会等途径宣传法律规定，扩大影响，提高广大群众参与防治土地退化的积极性。

第二，严格执法，维护法律的权威。涉及土地退化防治的各相关部门，依照各自的职权，对破坏生态环境、造成水土流失和土地退化的行为依法予以查处，做到有法必依，违法必究。

第三，积极开展执法检查，确保有关防治土地退化的法律法规落到实处。每年甘肃省人大常委会、省政府及其执法部门都会组织执法检查活动，对一些重点和热点问题进行检查，督促有关部门进行解决，并对法律法规实施过程中存在的立法方面的缺陷，及时予以反映，提出修改建议。如1989年制定的《甘肃省实施〈中华人民共和国草原法〉细则》，由于制定得比较早，随着上位法的修改以及近20年草原的发展变化，已不适应当前草原的保护利用和管理实际，省人大常委会经过执法检查，将该《细则》的修订列入了2006年立法计划。

（三）司法保障的经验

省内各级司法机关为促进生态保护，防治土地退化提供了有力的司法保障。归纳起来，其经验概括为：对不服行政裁决、行政复议提出行政诉讼的案件，侵害公民或者其他组织合法权益的案件，能够做到及时受理，依法审判，维护法律的权威。对举报、投诉以及涉嫌生态环境保护方面违法的案件，能够依法维护环境的公平正义和环境民主，保障公民、法人和其他组织在环境领域的合法权益。如定西市在2005年11月24日组织查处该市天泰餐饮有限责任公司无证违法经营列入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的鲟鱼一案，执法人员在违法者拒不配合的情况下，对其进行立案调查，严格按程序依法办案，违法者仍不接受行政处罚决定，在法定期限过了对方既不履行义务，也不起诉仍然继续采取软对抗的情况下，执法部门向法院申请强制执行，得到法院的支持，两个月后，法院依法作出了处罚裁定。严格的执法，受到了上级主管部门的表彰。通过这一执法实践，增强了依法办事的信心，执法部门举一反三，对符合经营利用鲟鱼类条件的22家餐馆和集贸市场办理核发了《水生野生动物经营利用许可证》，依法收取野生动物资源保护费11 400元，对符合水域滩涂养殖规划的100家水产养殖户，办理了水域滩涂养殖许可证。通过这些措施，强化了公民保护水生野生动物的意识，规范了合法经营利用水生野生动物的行为，保护了野生动物资源。

（四）改善土地退化防治立法环境的优先活动

突出生态立法。在编制甘肃省2008—2012年及以后的立法规划时，突出防治土地退化方面的立法内容，重点研究、积极制定《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省资源综合利用条例》、《甘肃省农业生态环境保护条例》、《黄河甘肃段水污染防治条例》、《甘肃省林地保护条例》、《甘肃省土地退化防治条例》和《甘肃省综合生态系统管理条例》等法规；抓紧修订完善这次评估中缺陷较多的《甘肃省环境保护条例》和《甘肃省实施水土保持法办法》等法规，把综合生态系统管理理念贯穿于上述法规中。

建立立法评估制度。按照综合生态系统管理的原则和法律要素，对防治土地退化的地方性法规、政府规章进行全面的评估，本着立、改、废并举的原则，该修订的修订，该废止的废止，逐步建立较为完备的土地退化防治法规政策体系。

完善立法协调机制。今后制定或者修改涉及综合生态系统管理方面的地方性法规和政府规章时，应当建立协调制度，按照IEM基本原则和法律要素起草、调研论证和修改，把农业草原、林业湿地、环境保护、防沙治沙、土地矿产、水土保持、野生动植物保护等作为一个整体，通过召开咨询会、联席会、座谈会等形式，征求各有关方面的意见，协调解决各种矛盾，统一认识，提高效率。

推进民主立法，科学立法。在立法过程中，要实行立法者与理论工作者、实际工作者和社会公众参与相结合的立法机制，坚持开门立法，推进立法的民主化进程。具体措施是：（1）面向社会公开征集立法建议或草案；（2）通过书面征询，召开座谈会、听证会、专家论证会，新闻媒体等形式，公示法规草案，广泛征求各方意见；（3）学习考察省外、境外先进立法经验；（4）建立立法顾问、立法助理、立法咨询等制度；（5）建立立法成本效益分析制度；（6）完善立法联系点制度；（7）整合立法资源，开展与有关大专院校、科研院所、社会团体的立法研究合作制度，进行立法理论和应用研究，为提高立法质量提供技术支撑。

二、土地退化防治的政策经验

甘肃省十分重视政策在防治土地退化中的作用，制定了一系列符合自然规律和经济规律的措施，取得了较好的效果。

（一）坚持政策与法律法规的协调性

在制定政策时，严格按照法律的规定，保持了与上位法的一致，使政策与法律法规相衔接，维护了法制的统一，使环境保护的法律法规得到有效的执行。从法律法规的协调性看，在其理念和做法上，注意做到了五个转变，即：从单一治理向综合治理转变；从单纯依靠行政手段向行政、经济、法律、教育等多种手段转变；从政府主导向多元主体参与转变；从单一的投资体制向多元化的投入机制转变；从依靠传统经验向依靠科技进步转变。如，疏勒河流域开发项目，在人地矛盾、人水矛盾、人与自然矛盾十分尖锐，生态压力不断加大情况下，2004年甘肃省果断调整政策，采取新的办法，制定新的方案，减少移民输入，减少土地开发，增加生态用水，土地开发面积由80万亩调减为40万亩，移民人数由20万人调减为7.5万人，农业水资源利用率由91.6%调减为67%,林地覆盖面积由11%提高到15%，从2005年起每年还向下游生态调水1.8亿立方米，使整个流域的生态、经济和社会环境发生了喜人的变化。

（二）注重政策的合理性、公正性和效率性

坚持政策的合理性。在制定涉及土地退化防治的政策时，实行“谁投资、谁受益、谁破坏、谁治理”的利益分配政策。建立了土地退化治理的激励机制，调动全社会参与土地资源保护与治理的积极性。明确界定荒山荒地资源的产权，以市场机制的方法决定荒山荒地资源的权益归属。一些地区安排、实施多种灵活的土地资源产权流转形式，如土地转包、委托经营、互换、转让、入股、租赁等，供广大农户自主选择，促进荒山荒地的治理。

突出政策的公正性。通过采取座谈会、专家论证会、听证会等多种方式，听取多方意见，尤其是管理相对人的意见，体现多方诉求，正确处理生态建设、经济建设和与社会发展的关系，国家、集体和个人的利益关系，保证了政策的公正性。例如，在崆峒、静宁、华池和环县（区）实施的“小流域治理管理项目”过程中，探索让农民参与项目规划设计，项目除专家的调查研究外，项目区的每个村都选出村民规划小组，采取召开村民大会、妇女大会、入户访谈、发放调查问卷等形式，广泛征求村民对规划的意见，不断完善规划方案，通过投票方式，使项目区梯田、道路、水窖、水电设施一一列入了规划，参与式规划管理模式，促进了水土保持由过去传统技术型向技术人员、农民和专家三结合多元型转变。

体现政策的效率性。通过贯彻行政许可法，制定一系列配套制度，在生态环境保护方面，实行限时办结制，一站式服务，减少了审批事项，简化了办事程序，提高了工作效率。如，酒泉市农机部门把面向基层的11项服务及规费收缴项目统一纳入市政府政务大厅农机服务窗口，实行服务项目、服务时限、收费内容、收费标准、办理程序公开，做到了一门受理，集中审批，统一收费，限时办结。自2005年7月以来，共为基层群众办理各种证件21 728件，办结率达100%，2005年、2006年连续被评为政府政务大厅的“优秀窗口”，受到市政府的表彰奖励。

（三）要有效防治土地退化，必须做到民主决策、科学决策

在全面总结历史经验和广泛调查研究的基础上，从全面建设小康社会，实现生态、经济、社会可持续发展的战略高度，以科学发展观为指导，对有关生态建设的重大问题实行专家论证、公众参与相结合的科学民主决策机制，制定了一系列防治土地退化的政策，尊重科学、顺应自然，充分发挥生态的自我修复能力，改善生态环境，实现人与自然和谐共处。如在重点林场和水土流失严重的区域实行封山禁牧。省政府多次召开有关封山禁牧工作专家论证会，研究解决出现的新问题，进一步建立和完善了相关制度。签订目标责任书，将任务逐级落实到人，为封山禁牧、草原承包提供了坚强的组织保证。副省级以上领导干部还实行包县抓点工作，使各项工作出现了强劲的发展势头。

（四）要优化土地退化防治的服务环境，必须不断推进综合生态系统管理方面的改革

在土地退化防治管理方面，切实转变政府职能，贯彻管理就是服务的理念，以服务促管理，优化服务环境，是搞好土地退化防治的动力所在。如通过对农业供水管理体制及水价形成机制进行改革，规范水价管理及水费收取方式，切实解决了目前水费收费项目多、收费环节多和收费多的问题。普遍建立农民用水者协会，实现供水服务一体化，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。在赴民勤县的外业实地考察中，我们亲眼看到该县大坝乡文二村农民家家浇地用上了机井智能化计量控制器，磁卡一刷，输入用水量，水流通过低压管道直接流入用户田地，用户责权明确，管道没有渗漏浪费，使这个全国最缺水的沙漠县迈出了节水农业的路子。石羊河流域各县、区把水权制度改革作为建设节水型社会、推进流域生态环境重点治理的重要举措，流域内的武威市已经将初始水权分配到31万户，全面推进民主参与管理，现有农民用水者协会816个，参与农户达39万多户。

（五）要防治土地退化，还须引入市场机制

各级政府是防治土地退化最重要的主体，通过宏观调控，可以使生态环境价值得以实现。但面对日益恶化的生态环境，政府财力有限，其常规惯用的行政命令模式效率十分低下，影响了政府行为的效率和效果。为解决这一问题，政府应制定激励、优惠政策，引入市场机制，引导公民、法人或其他组织参与到防治土地退化中来。如，张掖市甘州区充分发挥非公有制经济在植树造林中的作用就是典型之一。

（六）搞好环境科学知识的宣传和普及是土地退化防治工作的基础

多年来，甘肃各级环保部门在环境保护科普方面做了大量的工作，组织开展了科普资源现状调查、科普基地建设研究和农村环保科普示范工程研究等工作，为国家有关部门了解掌握甘肃省环保科普现状、开展环保科普基地建设、开展农村环保科普活动打下了良好的技术基础。还配合国家环保总局的“千乡万村环境保护科普活动”，开展了大量农村环境保护科普活动，编写了农村环境保护知识读本。

（七）要有效防治土地退化，必须将法制建设作为根本保障

防治土地退化，必须采用经济、科技、教育、行政和法律等多种手段，其中法律手段带有长期性、根本性的特点，也是其他各种手段得以落实的根本保障。我们的做法和经验是在防治土地退化方面，既要重视立法和执法，也要做好守法和普法工作。例如，为从制度上保障禁牧封育、生态修复工作的顺利进行，确保农牧民不再走破坏生态环境的“回头路”，于2006年重新制定了《甘肃省草原条例》。省政府还发布了《关于推行行政执法责任制工作方案的通知》（甘政办发[2005]119号）以及甘肃省人民政府《关于深入推行行政执法责任制分解落实执法责任的通知》（甘政发[2006]67号），规范了防治土地退化的执法行为，加强了执法监督工作。

（八）完善土地退化防治政策环境的优先活动

第一，完善政策体系。对涉及土地退化防治的主要规范性文件进行评估，对执行不到位的，应当提出具体措施，进一步明确责任；对政策规定明显过时或者存在较大缺陷的，应当及时修改或者废止；对急需但尚未制定的，应当集中力量，抓紧研究制定，如《甘肃省关于生态补偿若干规定》、《甘肃省关于优先开发区域、重点开发区域，限制开发区域，禁止开发区域等重点生态功能区规划及其保护与管理的规定》、《甘肃省关于严格执行环境影响评价制度的指导意见》、《甘肃省关于在综合生态系统管理中实行集中执法的指导意见》、《甘肃省关于在综合生态系统管理决策中实行专家咨询制度的决定》等。

第二，做好宣传培训工作。对从事涉及土地退化防治领域的干部职工，要采取多种形式进行综合生态系统管理知识的培训，不断提高其对综合生态系统管理理念的认识；要运用各种宣传手段，加强对广大群众的宣传教育，特别要注意对妇女、社区居民及少数民族的培训，提高他们参与土地退化防治的自觉性和积极性。

第三，重视生态文化作用。在制定政策过程中，对符合综合生态系统管理理念的民族、民间和宗教的生态文化注意合理利用。

三、土地退化防治的机构经验

（一）机构的广泛性和代表性经验

为了体现机构的广泛性和代表性，甘肃的经验和做法是：通过设置政府的临时性和常设性机构，鼓励支持成立环境保护方面的非政府组织，最大限度地把各有关方面的力量纳入到防治土地退化工作中来，整合人力、物力、财力资源，促使土地退化防治向市场化、社会化转变，提高了土地退化防治的效果。如石羊河流域管理委员会，由政府常务副省长为主任，分管水利的副省长为副主任，财政、水利、林业、农业、国土、环保、农垦以及流域内各个市级政府负责人为成员。其主要职责是：负责流域水资源开发、利用、保护、节约的宏观指导和监督；协调跨流域调水工程有关事宜；审批流域年度水量调度方案；研究决定流域综合治理的其他重大问题。

（二）机构责任和任务的可诉性经验

目前，甘肃省已经制定了行政执法责任制实施办法、行政执法监督规定、行政许可过错责任追究试行办法、规章规范性文件备案审查办法等规章，从行政机关内部对土地退化防治的行政执法行为进行严格规范。在具体做法上，各地开展了相对集中行政处罚权的工作，并在省直重点行政执法部门推行了综合执法工作，农业、水利、国土等综合执法队伍已组建并开展工作。通过开展绩效评议，力求从完善制度、制定措施等方面，提高政府依法行政的能力和水平。同时，积极推进政务大厅建设，2006年又组建了省政府政务大厅和行政投诉中心。在全省各级政府及其职能部门普遍推行了政务公开。

（三）机构参与的程序保障经验

在制定与土地退化防治有关的地方性法规和政策过程中，做到了既重视实体性规定，又重视程序性规定，以程序的公正确保实体的公正。在执行过程中，按规定的程序严格执法，保证相关机构有效参与土地退化防治工作。在具体参与的程序方面，注重坚持公平、公正、公开的原则，在程序设计上给予社会主体充分表达自己意愿和合理诉求的权利，保障其知情权、参与权、选择权、监督权的实现，使其平等地参与土地退化防治。

（四）机构的协调性经验

例如在环境保护方面，各级发展改革部门将环保目标列入国民经济与社会发展计划，从产业政策、投入、建设和清洁生产、循环经济等方面加强指导和监督。财政部门根据环保工作的实际需要，将基本事业经费和能力建设资金纳入财政预算予以保障，利用环境保护专项资金大力实施环保项目带动战略，发挥好环境保护专项资金的带动效益，加快污染防治项目的实施。建设部门指导并监督城市污水处理、城市垃圾处理、城市燃气、集中供热等城市基础建设和节水设施建设实现环保达标。农业部门加强对农药、化肥使用的指导和监管，解决好土地面源污染控制。水利部门优化配置水资源，协调生产、生活和生态用水，推广节水技术，使有限的水资源发挥最大效益。林业部门加快了实施天然林保护、退耕还林还草、湿地保护等生态工程，治理水土流失，减少风沙危害，尽快恢复与重建生态功能。环境保护部门统一监管，做好协调和组织落实、监察执法等工作，及时掌握各地环保动态，协调处理环境保护工作中出现的一些重大问题。

（五）机构的执行性经验

推行综合执法。目前在农业、林业、水利系统基本建立了综合执法机构，如省级成立了农业执法总队、林政稽查总队、水政监察总队等，在市州分别成立了执法支队，部分县市区成立了执法大队，集中行使农业、林业、水利法律法规和规章规定的由其行政主管部门内部多个机构行使的行政处罚权，提高了行政执法的能力和效率。

推行执法责任制。近年来，在环保、林业、国土、水利等重点执法单位和大部分市州、县区都推行了执法责任制度，使各机构在土地退化防治工作中的职责得到了进一步明确。其具体做法是：科学合理地把防治土地退化有关部门的执法职权、标准、程序、时限和责任落实到具体的执法机构和执法岗位，根据本部门承担的行政管理、行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政监督等行政执法任务，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，把行政执法岗位的职权明细化，制定精细严密、科学高效的内部执法程序。

（六）改善土地退化防治机构能力建设的优先活动

理顺管理体制。逐步理顺综合生态系统管理体制，提高工作效率。深入研究传统的土地退化防治管理体制形成的条块分割、各自为政、职责交叉等问题，将其作为重点，以建立长期有效的跨部门的协调机制和管理体制，巩固GEF／OP12项目成果。

探索管理模式。从土地退化防治工作的长期性考虑，为了与现行管理体制相衔接，在省发展与改革委员会下设立综合生态系统管理协调领导机构及其办公室，协调解决综合生态系统管理土地退化防治方面的重大问题。协调工作应当建立五项制度：（1）法规、规章等规范性文件的会商制度；（2）集中综合执法检查制度；（3）实施项目的通报制度；（4）新上项目的可行性论证制度；（5）项目实施前期环境影响评价、中期报告、后期验收制度。

加强基层执法机构能力建设。土地退化防治的重点和难点在基层，但基层的机构设置、人员素质、技术设施、资金投入、管理手段等都很不适应防治土地退化工作的现实需要，因此，加强基层力量，提高基层执法能力显得尤为迫切。