政治领导体制

美国总统的最佳候选人于大约54年前出生在美国中部俄亥俄州的一间不起眼的、摇摇欲坠的农舍里。他成长的这个大家庭在五月花号之后不久从英格兰来到这里，他做过各种传统的农活，因此对农场遇到的所有问题他都很在行。他读高中时，他的父亲去世，农场被卖掉，他那坚强而理智的母亲把家搬迁到附近的一个小镇，然后奋斗开始了。

未来的总统在他舅舅的工厂工作，很快成为所有有关劳工的实际问题方面的专家，与此同时，他读完了大学。他于一战期间来到法国，待了整整6个月，正赶上时机，可以证明，在另一场时间更长的战争中，他无疑地将成为著名的政治家。回国后，他上了州立的法学院，攻读了两年，与他高中时的恋人结婚，妻子的祖父辈曾经参与和南方联军的作战。他开设了自己的律师事务所，加入了当地的政党俱乐部以及艾尔克会，并在适当的时候加入扶轮国际社的地方分会，还去圣公会教堂做礼拜。他的生活非常忙碌，不过他能够承受住这种压力，就好像他天生就是为此而生的一般。20世纪20年代，他在一批小工厂的劳资关系方面代表厂方，因而大获成功，所以30年代没有发生任何重大的劳工麻烦。另外一些公司将此视为了不起的成就而聘用了他，因此随着知名度的提高，他于1935年成为所在城市的市长。

当这位军人出身的政治家和劳资关系专家掌管权力的时候，劳资双方都十分赞叹他的管理能力与魄力。虽然他绝对地只不过是普通的党派人士，但他对市政府进行了彻底的改组。二战来临时，尽管他有两个年幼的儿子，但他还是辞去了市长职位，成为一名中校，并成为一位很受青睐的参谋。他很快成为精通亚欧事务的政治家，并胸有成竹地预测到所发生的一切。

战后，已经成为准将的他回到俄亥俄州，发现竞选州长是难以抗拒的选择。到现在为止，他已经两次荣任公职，他的政府像任何企业一样高效，像任何教会一样道德高尚，与任何家庭一样热心。他的表情像任何企业老总一样诚实，他的举止像任何推销员一样真诚。事实上，他兼备两者的某种素质，具有十分自如的坚韧不拔与亲切随和的特性。而所有这一切，不仅通过相机的镜头，而且通过麦克风，带着一种直接的磁性吸引力传达给百姓。

这一形象所描述的某些特征与一般的现代美国总统并没有很大区别，因而是可以识别的，尽管对其所做出的解释有些无边无际。在已经达到美国政府最高权力地位的人们当中，人们可以找到至少两三个人，代表了人们所寻求的几乎任何东西。人们可以无休止地收集有关他们的传记轶事和鲜艳的图像，但这些加起来不会构成有关领导人及其生平的任何结论。我们必须明白，历史和传记是如何相互作用，以塑造美国政治进程的，因为每一个时代都选择和形成自己有代表性的政治家及其主流形象。

这是需要牢记的一点：当今许多普遍存在的政治家的形象事实上源自从前的时代。因此，“美国政治家”被视为一种宝贵的鼻祖，但也被看作廉价的工具，既是高层政治家又是肮脏的政客，既是公务员又是狡猾的阴谋家。我们的观点是不明确的，因为就像我们大多数人对高高在上的人们的看法一样，我们也倾向于根据从前时期的困惑成见来认识自己所处的时代。

对美国政治的经典评论—来自托克维尔、布莱斯和奥斯特洛高斯基—建立在19世纪的经验基础上，一般而言从安德鲁·杰克逊到西奥多·罗斯福都有。当然，不可否认的是，在漫长的中间时期内曾经决定着政治形态的许多趋势，仍然发挥着作用，影响着我们自己的政治时代中普遍存在的政治家类型，特别是在权力的中层，即国会中。但在20世纪，特别是第一次世界大战后，其他势力也在很大程度上改变了美国政治制度的内容及其重要性。美国的政治体系已变得更加紧密团结，范围得到扩大，并且更为接近自己所构建的几乎所有社会体制。越来越多的危机已经出现，但这些危机看来却无法在旧的地方和权力下放的基础上得到解决；卷入这些危机的人们则越来越多地指望国家来加以解决。由于国家的形态与实践方面的这些变化使一些人可以动用的权力增加，而他们会通过政治体制攫取和动用权力，所以新类型的政治人物的地位一直呈上升趋势。

高层政治家并不构成任何一种心理类型；不能从任何一组标准的动机角度对其加以梳理和认识。像其他行业的人们一样，政治家无论职位高低，都有时会受到对自己的活动—竞选、密谋和执政—的技术性爱好的驱动；与其他人相比，他们更为频繁地受到自己的成功所带来的声誉的吸引而从政；事实上，“为了权力而谋取权力”—非常复杂的一系列动机—通常牵扯到行使权力所带来的享有声望的感觉，吸引他们的很少是他们担任公职的报酬。

我们可以赋予“政治家”的唯一一般含义就是，他是或多或少地经常在政治机构中承担职务，并最起码把这看作自己的主要活动之一的人。因此，由于美国有两种主要类型的政治体制，所以也有两种主要类型“政治家”。

政党政治家的工作生涯是在一个特定类型的政治组织中度过的：他是党的人。此外也有政治职业人员。其职业生涯在政府的行政管理领域中度过，其之所以带有“政治”色彩，是因为他晋升到不再办理公务员的例行公事的、制定政策的层面。就纯粹类型而言，这种政治家是一位前官僚。

作为类型，政党政治家与政治官僚是现代政府的职业人员，即使仅仅是从一种意义上讲，就是他们的职业生涯主要是在政治轨道范围内度过。但是，并非所有从事政治的人都是政党意义或者官僚机构意义上的职业政治家：事实上，今天处于政治最高层的人们成为官僚的可能性要小得多，因而成为政党政治家的可能性要小于成为政治局外人的可能性。

政治局外人是这样一种人：他的工作生涯的主要部分是在严格意义上的政治组织外面度过的，并且可能是被带入或者强行进入，或者出入于政治秩序之中。他的职业由非政治经验构成，他的职业生涯与人际关系都在政治圈子以外。作为一种心理类型，他挂靠在其他体制范围内。事实上，他通常被职业人员视为政府内部的某种非政府利益或者集团的代表或者代理人。政治局外人绝非局限于共和党。在民主党执政情况下，他更有可能平步青云，努力获得大公司老总的认可。而在共和党执政情况下，他通常是一个已经可以接受的，因而比较自信，也对重要人物将会如何解释其决策比较有把握的人。重要的另外一点是，在共和党治下，他可能不那么虚伪。

当然，这种局外人凭借把大量时间用于行政管理工作，因而使自己的职业生涯与期望和政府联系起来，可能会成为官僚机构中的专家。他们可能通过在一个政党内部建立关系，并且逐步地使自己的权力和职业生涯建立在其政党关系基础上而成为政党政治家。但是，他们并不需要实现这两种转型当中的任何一种；他们可能会简单地进入一个小圈子，作为获得任命的顾问，在获得信任情况下与正式的高级官员建立亲密关系，因为他们所拥有的这种政治权力源自这位官员。

可以肯定，还有另外一些方法可以对人们进行政治动物的归类。但是，这些类型—政党政治家、职业行政管理者、政治局外人等—完全可以用于了解当今美国政治景观中的社会构成与心理学上的复杂混合。

在美国的政治体制内，主动性与决策的中心已经从国会转移到行政机构。国家的行政机构不仅大大地扩充，而且逐步实现了集权，并且利用使之获得权力的政党本身。在立法事务方面，它不仅通过否决权，而且通过专家建议与咨询，接管了较多的主动权。因此，正是在行政机构，在其所派生的政府机构与权力机关、委员会和政府各部中，许多利益冲突和权力竞争达到了白热化，而不是在旧式政治的公开角斗场中展开。

这些呈现为政治金字塔形态的制度变革已经使新的政治指挥职位变得值得努力获取。它们还促成了平步青云的政治人物类型的职业生涯方面的变化。它们意味着，政治生涯现在比较有可能直接晋升到最高层，因而回避地方上的政治生活。19世纪中叶，即1865年到1881年，政府高层人士当中只有19％是在全国层面上开始其政治生涯的。但从1901年至1953年，大约有三分之一的政治精英是在这一级别开始其政治生涯的。在艾森豪威尔行政当局中，大约42％的人是在全国层面开始从政—对美国的全部政治历史来说，这是一个很高的百分比。⁽¹²⁾

从1789年一直到1921年，一代又一代，政治精英阶层当中曾经担任地方或者国家公职的人所占比例从93％下降到69％。在艾森豪威尔行政当局中，这一比例下降到57％。此外，当前的这一群体当中只有14％的人，在20世纪早期的政治家当中只有大约四分之一的人曾经供职于州立法机构。而在1789年至1801年的美国国父那一代人当中，高层政治家有81％属于这种情况。此外，曾经供职于美国众议院或者参议院的高层政治家所占比例也明显下降了。

担任国家一级职位之前在州政府和地方政府一级的见习的减少，以及在立法机构中经验的匮乏，与另外一个具有鲜明特色的趋势相联系。由于较低级别和立法机构级别上有如此之多的通过选举担任的职位，而且由于国家一级上的职位较少，所以政治精英阶层最新的成员很可能是通过任命，而不是通过选举获得其职位。曾几何时，攀升到政治最高层的大多数人是由于人民选举他们，使之沿着公职的等级体制向上攀升。直到1901年，政治精英阶层的一半以上，通常超过三分之二，在担任国家最高级职务之前，是通过选举担任所有或者大多数职位的。但是最近，在一个行政管理机构强化的时代中，人们在政治上之所以变得炙手可热，是因为自身通过选举担任公职的人们的小集团对其提出任命：从1933年到1953年，只有28％的高层政治家的晋升主要是通过选举产生的公职；9％的人通过选举和通过任命获得的机会一样多，62％的人在攀升到最高职位之前的所有或大多数政治职位都靠任命；1％的人事前没有担任任何政治职位。在艾森豪威尔集团中，36％的人都是通过选举担任高层职位；50％的人此前所获得的任命职位多于选举职位，14％的人事前从来没有担任任何政治职务。

对作为一个集团的美国政治家们而言，从政年数的中位数为22.4年，而从事非政治性活动的年数则为22.3年。因此，这些政府最高级别的成员用于政治工作的时间与从事其他职业的时间相同（当然，在其中一些年里，他们是同时在政府内外工作）。但是，这一总体而言的事实在一定程度上产生误导，因为存在着一个明确的历史发展趋势：南北战争以前，高层人士在政界度过的时间多于在非政治性事业上度过的时间。自从南北战争以来，政治精英阶层的一般成员在政坛以外工作的年数多于从政年数。严格意义上的政治生涯在1801年至1825年的一代人中达到峰值，他们全部工作生涯当中的65％用于从政。政界以外的活动于1901年至1921年的进步时代中达到峰值：当时，职业人员和改革者看来都短暂地进入了政界高层，这一代人活跃的工作时间当中有72％的部分被非政治活动占用。对自从1933年以来的政治家进行此类估算是不可能的，因为他们的职业生涯尚未结束。

所有这些趋势—（一）政治精英阶层的职业生涯在国家一级开始，因而回避了地方和州政府的公职，（二）从未供职于全国性立法机构，（三）职业生涯中获得任命的次数多于当选次数，（四）全部工作生涯当中从政时间所占比例减少—全都表明，立法机构衰落了，高层政治生涯中也发生了回避选举产生职位的现象。这些趋势显示出政坛的“官僚机构化”，以及政治高层当中属于通过选举沿着政治阶梯攀升和在选举政治活动方面经验丰富的、简单的旧式意义上的职业政治家的人数减少。总之，这些趋势指向了政治局外人。虽然这一类型在前几个时期曾经占上风，但他们在我们的时代中更是风光，在艾森豪威尔行政当局内部平步青云。事实上，当今的行政当局基本上是政治局外人所组成的一个小圈子。他们已经接管了行政机构中关键的管理指挥职位；这个行政当局由大公司的富翁阶层以及军界高层的成员及其代理人所组成。他们与主要在国会中担任职位的有选择的职业政党政治家建立了不牢固的联盟，后者的利益和关系网遍布各个地方层次上的社区。

现在，一个小集团负责以美利坚合众国的名义做出行政机构的决策。政府的行政机构中的这五十几个人包括总统、副总统和内阁成员；政府的各个主要部门、机构和委员会负责人，以及总统行政办公室的成员，包括白宫工作人员。

这些政治领导机构成员当中只有三人是职业政党政治家，就其把大部分工作生涯用于竞选和占据选举公职的意义上讲。只有两人职业生涯的大部分时间花在担任“幕后的”政治管理者或者“问题解决者”方面。只有九人的职业生涯在政府的等级体制之中度过—其中三人在军队中；四人在文职政府中担任公务员；两人在不属于公务员系统管辖范围的一系列任命职务中度过。因此，这53位行政部门首长当中总共只有14人（即大约四分之一）在其职业生涯中成为政府行政管理机构或者政党政治活动中的“专业人士”。

剩下的四分之三都是政治局外人。其中几个人在某个时候曾经当选担任政治公职，一些人在短时期内进入了政府供职，但他们在职业生涯的大部分时间里一般是在政府与政治领域之外活动。这些局外人—实际上这39人当中的30人—与企业界关系相当密切，要么是在经济上，要么是在职业方面，要么两者兼而有之，因而构成所有政治首长当中的一半稍多一点。其余的人则一直在各种其他“专业”领域中很活跃。

国家的三个最高决策职位（国务卿、财政部长和国防部长）由国家的最大律师事务所的一位纽约代表所占据。该律师事务所为摩根和洛克菲勒的利益而从事国际商业经营。另外一位占据职位的就是一位中西部大公司高管。他曾经是30多家大公司的董事。还有一位就是三四家最大公司之一和美国军事装备最大生产厂家的前总裁。

内阁中还有企业界富翁阶层的另外四位成员—两人来自通用汽车公司；新英格兰地区最大银行的一位主要金融家兼董事；来自德克萨斯州的一位百万富翁出版商。农业部和劳工部部长的位置由职业局外人占有，剩下的唯一一位内阁成员是政治与政府的圈内人，即司法部长，他既是纽约州议会议员，又是一家大律师事务所的合伙人，但自从1942年以来一直是杜威，后来又是艾森豪威尔的政治经纪人。

虽然司法部长和副总统是仅有的政治职业人员，但另外两位内阁成员也曾在某个时候担任选举产生的州政府公职，起码五位内阁成员在1952年的政治竞选中很活跃。从可以赋予公务员一词的任何意义上讲，他们全都不是公务员，其中只有总统受到过政府（军队的）官僚机构中的训练。

在政治领导机构的“二队”中，有一个“小内阁”，其成员代表着第一个内阁，其事实上承担大多数行政管理部门的治理职能。在政府机构、各部和各个委员会的32名最高级副职当中，有21人是政府工作方面的新手：其中许多人从未担任政治公职，实际上甚至也没有在政府中工作过。这些人的父亲通常是大商贾。12人曾经在常春藤盟校学习。他们自己也往往曾经是商人、银行家、大公司领取薪金的律师，或者大律师事务所成员。与职业政治家不同的是，他们并不属于艾尔克和退伍军人的地方协会。他们更为经常地是安静优雅的社交俱乐部与高级乡间俱乐部会员。他们的出身、职业及其人际关系使之成为企业界富翁阶层的代表。

在这个“二队”中，不仅有一位洛克菲勒家族的前财务顾问，而且有一位该家族成员；有一些能干的家族势力与纺织公司继承人；有银行家；有一位出版商、一位航空公司高管和一些律师；来自美国最大公司的西南部分公司的代表；还有一个人来自通用汽车公司。还有艾伦·杜勒斯，他曾经在外交服务队伍中度过十年，离开这支队伍（因为一次晋升没有为他提供高于其8000美元薪水的加薪）后加入了沙利文-克伦威尔律师事务所（大约就在他的兄弟成为该所高级合伙人的时候），后来重返政府，担任其高级间谍。在这个二队中还有四人与企业界没有直接联系。

在这个“二队”的32位成员当中只有7人曾经在政府官僚机构中受到培训；只有4人在政党政治方面经验丰富。

在现代政府的复杂组织中，建立一个私人顾问组成的“小圈子”的需要对行政官员来说越来越重要，尤其是如果他想成为创新者的话。为了发起并执行其政策，他需要并不完全为自己效力的人。这些人可能履行的具体职能会有着很大差异。但是，无论是他们做什么还是说什么，他们都作为首长极受信任的代理人发挥作用。首先，这些权力的私人代理是属于其小圈子的这位首长的心腹。他们可能是职业政治家或者职业公务员，但在通常情况下两者都不是。

但是，他们必须在立法机构中的政党政治家与行政管理机构中的局外人之间，以及各种局外压力集团当中进行斡旋。他们还必须维护与普通公众的公共关系。因此，白宫办公厅中的这些人担任公职与其说是为了实现自己所代表的理想，不如说是为了做到自己力所能及的事情。他们是各方面的能人，而且在许多方面有着相似的社会地位：他们相当年轻，来自国家的城市地区，事实上来自东部；他们很可能曾经就读于常春藤名校。

在白宫办公厅的9位关键成员中，6人是政府与政治工作方面的新手，其中没有任何人是文职公务员；有一位职业政党政治家；一位职业政治经济人；还有一位职业军人。因此，总统的核心圈子中的人来自杜威的、亨利·卢斯的核心圈子，或者来自五角大楼高层。除了很少的例外，他们既不是职业政党政治家，也不是政治官僚。

作为一个群体，占据行政机构领导职位并组成政治领导层的政治局外人是企业富翁阶层的从事法律、管理和金融工作的成员。在他们所属的集团中，他们对上司显示出他们在经济、军事或政治工作中是值得信赖的。因为大公司高管和军事将领像职业政治家一样，也有自己的“故旧”。无论在官僚机构中的晋升还是政党的庇护都不是政治局外人当中的普遍现象，像在私营公司中一样，普遍现象是自己的同类被已经接管了领导职位的人们所同化。

现代政治领导层内部政治局外人的崛起并不只是国家机器“科层化”的又一个方面。事实上，像军方的崛起情况一样，政治局外人的崛起给民主制度理论家造成的问题首先与一个真正的官僚阶层的缺乏相关。因为正是在部分地取代真正的官僚阶层情况下，政治局外人所组成的伪官僚阶层和党棍所组成的体制逐渐地占了上风。

我们说“真正的”官僚阶层，所指的是人才与权威机构所组成的一个有组织的等级体制，其中每个公职和级别都局限于完成自己专门的任务。占据这些公职的人们并不拥有履行自己职责所必需的手段，他们个人也不拥有任何权威：他们所行使的权力寓于他们所占有的职位之中。他们的薪水连同每个级别所应得的荣誉就是提供给他们的唯一报酬。

因此，官僚或公务员首先是一位专家，其知识和技能通过资格考试，尔后又在他的职业生涯中通过丰富的经验得到证明。作为一个具备特殊资质的人，他的担任公职及其晋升到更高的职位，通过或多或少正式的能力测试实现了规范。他以其抱负和成就，注定要干一番大事业，而他的事业则按照功绩和资历，在预先安排的官僚机构的等级体系内部得到调节。而且，他也是纪律严明的人，其行为十分规范。他会执行政策，即使政策与之格格不入，因为他的“区区个人意见”与他的官场生活、世界观和职责严格地隔离开来。在社交场合，官僚对待同僚很可能十分刻板，因为一个官僚等级体制的顺利运作，需要适当地兼顾个人的良好意愿和根据职级保持充分的社交距离。

即使官僚机构的成员只是接近于这种人的讲究原则的形象，官僚机构也是人类组织的最有效的形式。但是，这样一支有组织的队伍是相当难以形成的，而这种努力极易造成这样一个机构，就是难以驾驭、笨拙、墨守成规、纠缠于程序之中，而不是充当政策的工具。

一个官僚机构作为政府单位的完整性，取决于其作为官员组成的队伍是否能够经受住政治管理权力的更迭。

职业官僚的完整性取决于他的职务行为，甚至是他的人性，体现了官员的身份准则，尤其是政治中立性。他将为新的政治管理体制及其政策忠实地效力，就像他为旧体制效力一样。这就是真正的官僚机构的政治含义。因为这种官僚并不制定政策；他提供与政策选项相关的信息，一旦选项成为正式的，他就予以执行。作为一个较为固定的工作班子，其下面又有一个较为固定的等级体系，这个官僚机构只忠于交给它落实的政策。赫尔曼·芬纳断言：“几乎举世公认的是，（政党）对这种中立性的干涉意味着国家作为一个整体丧失技术能力，只有左右两派的最极端的少数派准备‘净化’队伍，从而牺牲这种中立性。”

美国的文职政府从未有过，现在也不具备真正的官僚机构。在1883年建立的公务员体系中，对总统任命、参议院批准的人选“按规定并不一定是机密性质的”。“公务员队伍”随着政府行政部门的更迭而改变。通过创建没有既定先例的全新机构，有关竞争性征聘的任何规则都可以绕过；根据其是否在公务员任期内，以及是否受到限制，工作可以归入密级，然后解密；通过全面废除政府机构或者其中的一些部分—这种决策不仅由国会，而且由机构负责人或者预算局做出—公务员的终身职位可能会变得毫无意义。

一位英国观察家在谈到19世纪末的做法时说：“虽然较低级别的官员任命是择优录取，但在每次行政权力更迭时，由于获胜的政党迫不及待地分赃，所以把因政治或私人因素而得宠的人推到高位。这样一来，就阻碍了公务员的晋升，并败坏了行政机构的风气。因此，虽然这种做法的总体效应是极大地限制了错误的任命，但同时这些例外的影响则是使之局限于高层。在那里，其败坏风气的影响最为严重。”

当然，从那时以来，公务员队伍所包括的雇员比例有所上升。在西奥多·罗斯福行政当局执政结束时（1909年），所有联邦政府文职雇员的60％左右是公务员；而在富兰克林·罗斯福执政开始时则为大约80％。新政时期的扩张很大部分涉及新的机构。这些机构被未经竞争性公务员考试选出的工作人员充斥。到1936年，政府文职雇员当中只有60％是通过竞争性公务员考试进入政府的；剩下的40％当中的许多人都是通过庇护人的选择任命的，其中大多数都是新政的热情支持者。第二次世界大战带来了没有通过竞争手段获得工作岗位的政府雇员的又一个巨大浪潮。然而，这些政府工作人员一旦进入政府，就获得了公务员保障。1953年杜鲁门总统卸任时，“起码95％的政府文职雇员”的终身职位大概都得到了保障。

在大约200万政府雇员当中，也许1500人左右被视为“主要官员”：这些人包括行政机构各部门负责人、副部长与助理部长、独立机构负责人及其副手与助理、各局负责人及其副手、大使和其他使团负责人。就职业而言，他们包括律师和空军军官、经济学家和医生、工程师与会计师、航空专家和银行家、化学家与报人、外交官和军人等。总之，他们占据了联邦政府的行政管理、技术、军事和专业领域中的要职。

1948年，此类主要官员当中只有32％（502人）在这样一些机构中工作。这些机构拥有“正式的职业队伍”，如国务院的外交服务局、军事等级体制、公共服务局中的某些任命等。最高级职业人员平均在政府供职29年；其中一半以上已经获得研究生或者职业学位；实际上1/4的人曾经就读于哈佛大学、哥伦比亚大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、麻省理工学院，或者康奈尔大学。这些人代表着政府当时所拥有的公务员队伍中的精华。

在1952年的选举中，在党派提名前两个月，哈罗德·塔尔博特—纽约的一位金融家、后来的空军部长，因以权谋私而被曝光—雇用了一个管理咨询公司，以弄清共和党行政当局需要接管哪些工作岗位，才能控制美国政府。当选后几天，艾森豪威尔收到了一份十四卷的分析报告，包括有关任命职位的建议的人选素质，及其将会面临的主要问题，报告涉及250到300个最高级决策岗位。

更为具有政党意识的分析家知道，即使按照现有的法律和法规，看来也有大约2000个职位虚席以待。庇护就是庇护，新一届行政当局很快就着手寻找增加官位的途径。1953年4月，艾森豪威尔通过行政命令解除了至少800名“极受信任的和负责制定政策的”政府工作人员的职位。6月份，他使大约5.4万名非退伍军人丧失了工作保障。

共和党人所解密的职位的确切数目很难准确地知道：一种知情的估计认为是13.4万个。但是，使工作岗位失去公务员身份的保障的做法并不是把自己人拉进来的唯一途径。在一项安全规定以某人的“安全风险”状态受到“合理怀疑”，而不是以“证据”为依据，并将提供证据的负担交给被告承担。按照这一规定，又有数千人被解雇或被迫辞去政府职务。这对国务院里有经验的人员和士气的损害特别大。在那里，此类打击一直司空见惯，也已经制度化。

任何特定时间的细节都不是很重要。普遍的事实是，美国从未拥有，现在也不拥有一支真正的公务员队伍，就是从建立可靠的公务员职业的根本意义上讲，也没有实际上超越政党压力的独立的官僚机构。民主党长期执政（1933年至1953年）这一事实往往隐瞒了有关公务员的法律在多大程度上未能使公务员队伍建立起来。此外，1953年的政权更迭显示出，有关公务员的法律仅仅使“庇护关系”的运作难度增大，代价更高，也被证明在一定程度上也更加龌龊。因为实际上并不存在任何问题，只不过“安全审查”程序被用来掩盖用值得信任的共和党人取代不值得信任的民主党人的做法。

那种或许决心要在政府中谋取职业生涯的君子，理所当然地并不愿意勉强自己，以应对这种政治风险和行政管理上的无奈状况。

如果公务员制度被保持在一种岌岌可危的政治状态之下，那么就没有任何符合真正的官僚机构要求的知识人才可以提供；因为这种做法所选出的都是庸才，并培养庸才，使之不假思索地循规蹈矩。

如果公务员必须在普遍不信任的、由于猜疑和抗拒而陷于瘫痪的环境下工作，就不会有任何具有很高道德素养的人才。

而在一个把金钱视为衡量能力大小的最重要尺度的社会里，无论是通过从上层社会还是中产阶级当中进行招募，如果这个体制不提供与私营企业雇佣相当的报酬的话，没有任何真正独立的公务员队伍可以建立起来。养老金与工作的保障并不会弥补公务员较低薪酬的缺陷，因为正如我们已经看到，私营企业的高管们现在也拥有这种特权，而且还有更多。1954年高级公务员的薪水只有1.48万美元，所有联邦政府雇员当中，只有1％的人年收入超过9000美元。

在美国，制约行政管理机构中的官僚制度发展的历来因素一直是政党的庇护关系体制。这种体制作为一种机制，利用工作谋取报酬，因而使政府公职的纪律性不可能得到维护，也使按照专业素质招聘雇员变得不可能。此外，由于政府对企业界的监管已经变得很重要，所以一项政府工作作为在私营企业界中的经商或者法律职业的一种联系，也变得很重要。人们在与自己即将进入的行业相关的机构中度过一个任期，尤其在监管机构中，公职往往是公司职业的垫脚石，而作为组织，这些机构也是私营企业界的前哨。此外还有作为这种不信任环境下的一种安全措施而运作的“新的分赃制度”。

报道企业高管的杂志和政治家的写手定期发表虔诚的社论，大谈改善公务员体制。但是，无论企业高管还是政治家，实际上所希望的并不是拥有一批专业的行政管理者，使之能够真正地不受政党考虑的影响，使之通过培训与工作经验，成为对各种政策选项的后果进行审慎的判断所需的那种技能的储库。而能够负责任地完成政府工作的这样一支队伍的政治与经济含义是明确无误的。

在联邦政府等级体制的较低级别，虽然可以招募真正的公务员，但这里却一直没有充分的声望或者资金吸引真正一流的人才。而在较高级别上，“局外人”，就是来自官僚机构以外的人，一直得到重用。他们的供职时间相对短暂，而不是把这种工作当作终生的职业，因此他们一直不具备与理想的公务员相关联的中立性和风范。

没有任何公务员职业获得充分的保障，没有任何行政管理团队具有充分的永久性可以经受住美国政治行政权力更迭的考验。无论职业政党政治家还是职业官僚，现在都身处行政机构的决策核心。这些中心由权力精英阶层的政治领导机构所占据。