关于以法治思维和法治方式推进惩防体系建设研究

自治区纪委课题组

党的十八届四中全会通过《关于推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面落实依法治国、加快社会主义法治国家建设进行安排部署。习近平总书记也一再强调，要以法治思维和法治方式反腐败。在依法治国的大背景下，如何以法治思维和法治方式推进惩防体系建设，既是贯彻落实《中共中央建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》迫切需要，也是党风廉政建设和反腐败工作亟须解决的重大理论和现实问题。

一、宁夏惩防体系建设存在的主要问题

（一）教育创新还不深入

宁夏对惩防教育工作投入了很大的精力，2014年建成投用自治区廉政警示教育中心，在职省级领导和全区193个部门（单位）、1.7万余名党员干部到中心接受警示教育。对近两年新任职的243名区管领导干部进行廉政谈话，编印十八大以来自治区纪委监察厅查处的违纪违法人员忏悔录。但通过教育手段构筑不想腐的防线基础还不牢固。如传统文化中官本位意识在人们思想观念中仍然发挥巨大影响力，有的领导干部和执法人员存在唯上不唯法，以言代法、以权压法情况，滥用职权。有的部门单位在教育内容上与自身实际相结合的少，针对性不强。实践中一些身处要职的领导干部借口工作忙，受教育不多，受教育不勤。教育形式上，传达文件、撰写心得体会、观摩等老办法用得多，不能很好借用网络等新媒体工具等。

（二）反腐败法规制度建设不完善

近年来，宁夏高度重视反腐败制度建设，先后开展反腐倡廉法规制度建设推进年等专项活动，制定出台反腐倡廉法规制度70多项、规范性文件200多件。对党内法规、规范性文件实行动态化管理。但还存在如国家层面没有统一的反腐败法，宁夏也没有反腐败地方立法，顶层设计不足。现有的反腐败法规制度多集中于党内法规和规范性文件，且规定杂、内容散，不成体系。一些法规制度要求过于笼统，可操作性差，缺乏明确的惩戒条款和责任追究机制，执行不到位。有的法规制度由部门制定，带部门利益，缺乏公正性。惩防体系建设涉及的单位和部门较多，沟通、合作不畅通，使部分制度在实际工作中并未严格执行。

（三）对权力的制约监督仍然是薄弱环节

党的十八大以来，宁夏累计取消和调整422项行政审批事项，办理时限缩减54%。银川市设立行政审批服务局，集中行使26个部门153项行政审批事项。宁夏推行县委权力公开透明运行，实行党政主要领导干部“五不直接分管”等制度。但权力运行制约监督仍然是薄弱环节，如现有的权力配置和结构不科学，领导干部特别是一把手权力过于集中，腐败案件易发多发，有的部门和岗位权力过大，缺乏制约，监督不力。有的政企不分、政事不分，官员既当裁判员又当运动员。有的部门之间职责交叉，有好处就抢，有责任就推，“踢皮球”现象频发。反腐败职能机构分散，没有形成合力。执法执纪机关和银行、房管、公安等部门信息共享不足，没有形成腐败信息早期发现和筛查机制。

（四）防止“四风”反弹压力依然很大

十八大以来，宁夏共查处违反中央“八项规定”精神和自治区若干规定问题383个，处理相关责任人139人，其中厅级干部4人，县处级干部30人。每逢重要时间节点，各级纪检监察机关连续下发禁令，重申和提出廉洁自律要求。先后13次对50起违反中央“八项规定”精神的典型问题点名道姓公开曝光。“四风”问题虽然取得一定成绩，但树倒根存，一些党员干部仍然停留在不敢腐，不想腐的自觉还没有完全形成。有些干部虽然不收好处了，但也不干事了。“四风”问题穿上隐形衣，公款吃喝改去机关食堂。党员干部作风建设评价考核机制不健全，日常教育方法不多。作风建设依赖执纪机关，动员群众参与，齐抓共管机制还不完善。

（五）党风廉政建设“两个责任”机制不健全

宁夏不断完善考核办法，包括连续13年对各地各部门落实党风廉政建设责任制情况进行考核，先后对落实责任制不力的3个区直部门领导班子进行了调整，并对279名领导干部实施了责任追究。但也存在如有的领导干部对主体责任认识不足、理解不深，抓经济、上项目兴致勃勃，把党风廉政建设看作是“软差事”。有的履职机制不健全，没有形成层层传导压力的工作机制，落实主体责任存在逐级衰减问题；有的主要负责人满足于每年开个会、讲个话、签个责任书，出了问题责任不在我等问题；有的还存在责任意识淡薄、好人主义等现象，落实党风廉政建设责任制不明确、不追究，或者责任追究失之于软、失之于宽等问题。

二、深入推进宁夏惩防体系建设的对策

（一）强化组织领导，夯实惩防体系建设基础

惩防体系建设，领导不到位、不得力，就是失职、渎职。各级党委要把党风廉政建设主体责任牢牢扛在肩上，反腐倡廉与改革发展稳定的各项工作同部署、同落实、同检查、同考核，经常听取工作汇报，分析和研判形势，及时解决重大问题、重要案件和重大事项。党委班子成员要按照“一岗双责”的要求，抓好分管范围内的党风廉政建设工作。督促人大、政府、政协和法院、检察院等党组织履行党风廉政建设主体责任，推动党的组织、宣传、统战、政法等部门把党风廉政建设要求融入各自工作，形成整体合力。落实党风廉政建设主体责任和监督责任追究办法，对党委（党组）、纪委（纪检组）不认真履行职责的要突出问责，坚持“一案双查”。

（二）创新教育形式，着力加强廉政文化建设

发挥法治文化细雨润无声的作用。运用现代科技手段，有效利用手机、电视、互联网、新媒体等媒介开展反腐倡廉宣传。在普法教育中增加内容比重，使廉洁成为一种社会共识。抓住领导干部这个“关键少数”，引导领导干部带头守法，克服特权思想，按照规定的权限和程序行使权力，自觉用法规制度约束和规范自己。持之以恒地抓好中央八项规定精神的落实，继续开展群众评议机关干部作风活动，遏制舌尖上腐败和节假日不正之风，以优良的党风政风带动民风社风转变，挤压“腐败亚文化”的生存空间。

（三）完善反腐败法规制度体系，织紧权力的笼子

构建较为系统、完备的反腐败法规制度，是走法治化反腐败之路的重要基础。加强顶层设计，制定统一的国家反腐败法。作为民族地方，宁夏可先行先试。国家法律、地方法规制定主体归人大，认真解决部门立法、借立法扩权卸责等问题。制定体系上注重可操作性，明确惩戒条款和责任追究机制。执纪执法机关要加大明察暗访力度，定期开展专项检查，对领导干部不带头执行法规制度的行为，以及对有法不依、执法不严、违法不究等问题，公开曝光，实行严格的责任追究。加快建立公务员家庭财产申报等廉政制度，整合金融、房产、汽车等个人信息系统，加强对干部情况的跟踪掌握和分析研判。建立健全行政机关聘请法律顾问制度和行政诉讼负责人出庭制。

（四）进一步深入推进各项改革，铲除腐败产生的土壤

深入推进改革，处理好政府与市场的关系，是当前反腐败釜底抽薪之策。推进政府部门权力清单、责任清单、负面清单制度改革，进一步厘清职责边界，防止自行扩充权力、滥用权力。探索实行“一颗印章管审批”的集中审批制度，集中行使各部门单位审批权限。分类推进行政机关执法规范化建设，完善执法管理制度，细化执法程序，推进执法公开透明，完善执法岗位责任制和案件质量终身负责制，规范行政处罚自由裁量权。抓好自治区纪律检查体制改革《实施方案》贯彻落实，深化“转职能、转方式、转作风”成果，优化机构设置和人员配置，使各种资源向办案部门和基层一线倾斜。

（五）强化监督制约机制，规范权力运行

加强对重点对象、关键环节权力运行的制约监督，严格落实“五个不直接分管”等制度，开展市县（区）党政主要领导干部向上级纪委全会述廉述责并接受评议质询工作，坚持抓早抓小，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。进一步改进巡视方式方法，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心，围绕“四个着力”，重点发现领导班子和领导干部存在的突出问题。充分发挥各种监督的整体效能，加强和改进党内监督，支持和保证专门机关监督、司法监督、民主监督、职工群众监督和舆论监督，形成全方位、多层次、立体化的监督制约体系。

（六）横下一条心，持之以恒抓好作风建设

作风建设事关人心向背，必须一门心思坚持下去，不能是一阵风。要主动研判“四风”问题新形式、新动向，盯住一个个时间节点，抓住一个个具体问题，强化明察暗访和执纪监督，加大点名道姓公开曝光力度。要强化再监督，发挥相关职能部门作用，动员广大群众有序参与，形成齐抓共管的格局。深入推进群众评议机关和干部作风活动，在区市县三级开展“电视问政”，推广“政务微博”，解决不作为、慢作为、乱作为等问题。要严明党的纪律，着眼于党员干部日常管理监督，严格执纪、动辄则咎，抓早抓小，使广大党员真正敬畏纪律、遵守纪律，为党的作风建设提供保障。加强对公务接待、厉行节约、公务消费等规定执行情况的监督检查，加强对干部作风状况的评价考核，推动作风建设规范化、长效化。

（七）以“零容忍”的态度惩治腐败，继续保持反腐败高压态势

坚持纪律面前人人平等、遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外，对违纪党员动辄则咎，严格执纪。加大惩治腐败力度，对腐败问题要露头就打，以最坚定的态度减少腐败存量，以最果断的措施遏制腐败增量。对具有典型性和普遍性的案件，要点名道姓予以通报曝光，增强影响力和震慑力。充分发挥反腐败协调小组的作用，加强组织协调，强化纪检监察机关同司法、审计等部门的协作配合，把严格执纪与严格执法有效衔接起来，既确保党员干部的违纪问题得到严肃处理，也确保其违法问题受到应有惩罚，以维护党纪、国法的权威。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果二等奖）