政府专项债和一般债发行机构

第一节　中央银行概述

一、中央银行产生的必要性

中央银行是银行业发展到一定阶段之后的产物。具体说来，它的产生是适应了以下几方面需求的结果。

(一)统一发行银行券的需要

所谓“银行券”，是由银行发行的一种债权凭证。早期的银行券可以随时向发行银行兑换金属货币，所以它是作为金属货币的代用品进入流通中的。在中央银行产生之前，众多银行都有权发行自己的银行券，这种分散的银行券逐步暴露出其严重的缺点:(1)不利于保证货币流通的稳定。因为为数众多的中小银行信用实力薄弱，其发行的银行券常常不能兑现，尤其在危机时期，不能兑现的情况非常普遍，从而容易使货币流通陷入混乱局面。(2)不利于商品流通的进一步扩大。因为众多分散的小银行，其信用活动领域有着地区的限制，因此，它们所发行的银行券只能在有限的地区内流通。随着资本主义经济的发展，商品流通范围的扩大，需要有能在全国市场广泛流通的一般信用流通工具。而这样的流通工具显然只能由信誉卓著、信用活动有全国意义的大银行集中发行。

事实上，这一过程在最开始时是自发的，某些大银行依托自身的优势，在银行券的发行中不断排挤其他的中小银行，并最终在政府的扶持下，成为独占银行券发行权的中央银行。早期的中央银行大都有这一经历。英国的中央银行———英格兰银行便是一个典型的例子。

(二)票据清算的需要

银行林立、银行业务不断扩大，债权债务关系错综复杂，票据交换及清算若不能得到及时、合理处置，会阻碍经济顺畅运行。于是客观上需要建立一个全国统一而有权威的、公正的清算机构为之服务。

最初的票据清算是通过银行派专人持客户交来的收款票据到应付款银行要求付款来进行的，不仅成本高，缺乏效率，而且极不安全。票据流通量的扩大迫使银行对此进行变革。于是，新的票据交换和清算制度开始出现。刚开始时是银行的收款人员自发地聚集在某一固定的地点，交换手中所持有的由对方付款的票据，并相互结清差额。在此基础上，1773年在英国伦敦成立了世界上最早的票据交换所。早期的票据交换所虽然对清算效率的提高发挥了极为重要的作用，但一般仅局限于同城内的票据清算，而且结算后的差额仍须以现金(金属货币)清偿，不方便之处依然存在。因此，需要有一个更权威的、全国性的、统一的清算中心。中央银行建立起来后，这一职责非常自然地就由有政府背景的中央银行承担起来。

(三)最后贷款人角色的需要

最后贷款人，是指在商业银行发生资金困难而无法从其他银行或金融市场筹措时，中央银行对其提供资金支持的功能。

在经济周期的发展过程中，商业银行往往陷入资金调度不灵的窘境，有的则因支付能力不足而破产，银行缺乏稳固性，不利于经济的发展，也不利于社会的稳定。因此，客观上需要一个统一的金融机构作为其他众多银行的后盾，在必要时为它们提供货币资金，发挥最后贷款人的角色，也即流动性支持，这一机构就是中央银行。

(四)金融宏观调控的需要

银行业经营竞争激烈，银行的破产倒闭会给经济造成极大的震动和破坏。为了建立公平、效率和稳定的银行经营秩序，尽可能避免和减少银行的破产和倒闭，政府需要对金融业进行监督管理。中央银行是最早承担起金融监管职责的机构，也是目前绝大多数国家金融监管的最主要机构，在金融监管，尤其是银行监管方面发挥着重要作用。

二、中央银行的产生和发展

中央银行的产生和发展经过了一个漫长的过程。

(一)中央银行的起源阶段

通常在谈及中央银行起源时，往往首先提到瑞典银行和英格兰银行。前者成立于1656年，后者成立于1694年。但它们成立之初并不就是中央银行。瑞典银行初建时是一般私人银行，后于1668年由政府出面改组为国家银行。但直到1897年它才独占发行权。真正最早全面发挥中央银行职能的是英格兰银行。

英格兰银行是最早的私人股份银行，其成立标志着资本主义银行的产生。该行在成立之初就在接受政府存款、向政府提供贷款，以及发行银行券方面享有一定的特权。但成为中央银行的决定性的第一步，则是1844年通过的银行法，结束了在英国有279家银行发行银行券的局面。同时，因为其他商业银行需要银行券时只能从英格兰银行提取，所以，必须在英格兰银行存款，这就使英格兰银行又成为集中其他商业银行存款准备金的银行。1875年，它开始对其他银行负起在困难时提供资金支持的“最后贷款人”责任。1847年、1857年和1866年英国爆发三次大的金融危机。在危机中，英格兰银行以大银行的实力支撑了存款的支付和债务的清偿，又使之具有了相当程度的全国金融管理机构的色彩，英格兰银行向中央银行的演变也因此基本成型。

(二)从19世纪到第一次世界大战爆发前中央银行产生的第一次高潮

从19世纪初到第一次世界大战爆发前，出现了成立中央银行的第一次高潮。如成立于1800年的法兰西银行，在1848年垄断了全法国的货币发行权，并于19世纪70年代完成了向中央银行的过渡;德国于1875年把原来的普鲁士银行改为国家银行，于20世纪初基本独享货币发行权，等等。1913年美国联邦储备系统的建立，是这一阶段最后的中央银行制度。

(三)20世纪初中央银行成立的第二次高潮

第一次世界大战后，面对世界性的金融恐慌和严重的通货膨胀，1920年在布鲁塞尔举行了国际经济会议，要求尚未成立中央银行的国家应尽快建立中央银行，以共同维持国际货币体制和经济稳定，在这一背景下，掀起了中央银行成立的第二次高潮。如，澳大利亚联邦银行(1924年)、旧中国中央银行(1928年)、希腊银行(1928年)、土耳其中央银行(1934年)、墨西哥中央银行(1932年)、新西兰储备银行(1934年)、加拿大银行(1935年)、印度储备银行(1935年)、阿根廷中央银行(1935年)等。

(四)第二次世界大战结束后在经济落后国家掀起的又一轮成立中央银行的高潮

第二次世界大战结束后，一批原来的殖民地国家摆脱了宗主国的统治，这些已经取得政治独立的国家认识到了成立中央银行的重要性，也纷纷建立自己的中央银行，使中央银行的成立再次达到高潮。由于有老的中央银行创立和发展的经验可资借鉴，后成立的中央银行大都是利用政府力量直接设立，并且一开始就在法律上对其特殊的权责职责有明确的定位。

在中央银行制度在世界各国日渐普及的同时，中央银行的各项职能也不断明确和完善。30年代大危机以后，各国开始强调政府对经济的干预作用，而货币政策与财政政策是政府干预经济的主要工具，中央银行作为货币政策的制定者和实施者，其地位也不断巩固和提高。与此对应的是政府对中央银行的控制也在加强，一些原来是私有股份制的中央银行被收归国有，中央银行的政府机构色彩浓厚起来，而不再是一般意义的银行了。

三、中央银行制度的类型

中央银行制度大致分为四种类型:单一型、复合型、跨国型及准中央银行型。

(一)单一的中央银行制度

单一的中央银行制度是最主要的也是最典型的中央银行制度形式。它是指国家设立专门的中央银行，使之全面、纯粹地行使中央银行职能的制度。单一的中央银行制又有如下两种具体情形:

1.一元式中央银行

这种体制是指在一个国家内只建立一家统一的中央银行，机构设置一般采取总分行制。目前世界上绝大部分国家的中央银行都实行这种体制。我国也是如此。

2.二元式中央银行

这种体制是在一国国内建立中央和地方两极中央银行机构，中央级机构是最高权力或管理机构，地方级机构受中央级机构的监督管理，但它们在各自的辖区内有较大的独立性。实行联邦制的国家多采用这种中央银行制度，如美国、德国等。

美国的联邦储备体系将全国划分为12个联邦储备区，每个区设立一家联邦储备银行作为该地区的中央银行。每家联邦储备银行在其辖区内的一些重要城市设立分行。各联邦储备银行是由该储备区内作为联邦储备体系成员的私人商业银行拥有的私营公用事业的股份机构，不受州政府和地方政府的管辖，它们各有自己的理事会，有权发行联邦储备券，并根据本地区的实际情况执行中央银行的特殊信用业务。在各联邦储备银行之上设联邦储备委员会，其主要职责是制定、实施全国的货币信用政策，并对联邦储备银行进行领导和管理，包括任命联邦储备银行的部分理事，提名联邦储备银行行长的人员，审查和决定再贴现率。

(二)复合中央银行制度

复合中央银行制度，是指在一个国家不设立专门的中央银行机构，而是由一家大银行集中中央银行职能和一般存款货币银行职能于一身的银行体制。这种体制主要存在于过去的苏联和东欧等国。我国在1983年以前也实行这种中央银行制度。

(三)跨国中央银行制度

跨国中央银行制度，是指由参加货币联盟的所有成员国联合组成的中央银行制度。第二次世界大战后，许多地域相邻的一些欠发达国家建立了货币联盟，并在联盟内成立参加国共同拥有的统一的中央银行。这种跨国的中央银行发行共同的货币，执行统一的金融政策。比如，由贝宁、象牙海岸、尼日尔、塞内加尔、多哥和上沃尔特等国组成的西非货币联盟所设的中央银行，由喀麦隆、乍得、刚果、加蓬和中非共和国组成的中非货币联盟所设立的中非国家银行等。

在全球影响最为深远的是1998年7月成立的欧洲中央银行，这是一家由欧洲经济货币联盟的成员国共同设立的中央银行，框架结构采用德国中央银行的二元制模式，其主要职责是发行统一的货币———欧元，并制定和实施欧元区的货币政策。

(四)准中央银行制度

准中央银行制度，是指某些国家或地区只设立类似中央银行的机构，或由政府授权某个或某几个商业银行，行使部分中央银行职能的体制。例如，新加坡设有金融管理局与货币发行局两个机构来行使中央银行的职能。前者负责制定货币政策和金融业的发展政策，执行除货币发行以外的中央银行的一切职能;后者主要负责发行货币、保管发行准备金等职能。中国香港实行的也是准中央银行制度，金融管理局(1993年4月1日由香港外汇管理基金和银行监管处合并而成)是香港的金融监管机构，但不拥有发钞权，发钞权掌握在汇丰、渣打、中国银行手中。

四、中央银行的职能

中央银行的职能，一般被概括为发行的银行、银行的银行和政府的银行三大类。中央银行正是通过这些职能来影响货币供给量、利率等指标，实现其对金融领域乃至整个经济的调节作用。

(一)发行的银行

中央银行是发行的银行，这具有两方面的含义:首先，它是指垄断银行券的发行权，是全国惟一的现钞发行机构;其次是指中央银行作为货币政策的最高决策机构，在决定一国的货币供应量方面具有至关重要的作用。

目前，世界上几乎所有国家的现钞都由中央银行发行。至于硬辅币的铸造、发行，有的由中央银行经管，有的则由财政部负责，发行收入归财政。

发行银行券是中央银行最重要的资金来源。由中央银行发行的银行券，一部分形成银行等金融机构的库存现金，大部分则形成流通中现金，它们与存款机构在中央银行的准备金存款一起，共同构成基础货币，它是中央银行货币控制的主要指标之一。

但是，滥用货币发行权的结果必然是通货膨胀、货币贬值，严重时中央银行所发行的现钞甚至形同废纸。因此，必须对中央银行的货币发行进行适当的控制。

(二)银行的银行

中央银行也像其他银行一样，办理存款、贷款等业务，只不过它的业务对象不是一般的企业和个人，而是商业银行和其他金融机构;中央银行各项业务活动的目的不仅在于为商业银行和其他金融机构提供服务，以促进金融服务效率的提高，更在于对商业银行和其他金融机构的活动施加有效的政策影响。具体说来，这一职能主要包括:

1.集中存款准备

为了保证存款机构的清偿能力，也为了有利于中央银行调节信用规模和控制货币供应量，通常法律规定，商业银行及有关金融机构必须向中央银行存入一部分存款准备金，即法定准备金。这些准备金(包括一部分超额准备金)除一小部分可以库存现金的形式持有外，大部分要交由中央银行保管，即各存款机构在中央银行开立准备金账户，存入准备金。这样做有两个好处:一是便于中央银行了解和掌握各存款机构的准备金状况，为货币政策制定和实施提供参考依据;二是可使中央银行组织全国的资金清算。在多数国家，存款机构在中央银行的存款是没有利息收入的，但在我国，中央银行对存款机构的存款支付利息。

2.组织全国范围的资金清算

资金清算，就是对各银行之间的债权债务关系进行清算。中央银行通过组织全国银行系统的清算，一方面为各家银行提供服务，提高了清算效率，加速了资金周转;另一方面，有利于中央银行对全国金融情况及各商业银行等金融机构的资金情况的了解，为金融监管和宏观调控提供有用信息。

3.最后贷款人

“最后贷款人”是指在商业银行发生资金困难而无法从其他银行或金融市场筹措时，中央银行对其提供资金支持。最后贷款人可以发挥以下作用:一是支持陷入资金周转困难的商业银行及其他金融机构，以免银行挤提风潮的扩大而最终导致整个银行业的崩溃;二是通过为商业银行办理短期资金融通，调节信用规模和货币供给量，传递和实施宏观调控的意图。

(三)政府的银行

所谓“政府的银行”，是指中央银行代表国家贯彻执行财政金融政策，代理国库收支以及为国家提供各种金融服务。作为政府的银行，主要通过以下方面得到体现:

1.代理国库

即中央银行代理经办政府的财政预算收支，充当政府的出纳。政府的收入和支出都通过财政部在中央银行开设的各种账户进行。

2.充当政府的金融代理人，代办各种金融事务

例如，代理国债的发行和还本付息，代理政府保管黄金及外汇储备或代理政府黄金外汇的买卖业务;代表政府参加国际金融组织，出席国际会议，从事国际金融活动;充当政府的顾问，提供有关金融方面的信息和建议等。

3.对国家财政给予信贷支持

中央银行作为政府的银行，在国家财政出现收不抵支的情况时，事实上负起提供信贷支持的义务。这种信贷支持主要有两种方式:一是直接给国家财政提供贷款;二是购买国家政府债券。通常，中央银行对财政的直接贷款或透支在期限和数额上都受法律的严格限制，以避免中央银行沦为弥补财政赤字的工具，导致货币发行失控。因此，政府弥补赤字的主要手段是发行国债。若中央银行在一级市场上购买国债，资金直接形成财政收入，流入国库;若中央银行在二级市场上购买国债，则资金是间接流向财政。在二级市场买卖国债的行为即是所谓的公开市场业务，它是中央银行调控货币供给的重要方式。

4.制定并监督执行有关金融管理法规

作为国家的最高金融管理当局，中央银行的职责是:制定有关的金融政策和法规;对商业银行及其他金融机构进行监督管理，等等。