财政补贴粮食生产资金整合的政策建议

财政补贴粮食生产资金整合的政策建议

自2004年以来，中央连续下发了7个关于“三农”的1号文件，陆续出台了一系列支持粮食生产的政策措施，这些政策有效促进了粮食产业的发展，维护了国家粮食安全。江西作为全国粮食主产省，多年来在中央各项财政补贴粮食生产政策的强力支持下，农业生产得到快速发展，2009年全省粮食实现连续6年增产，全年总产量首次突破400亿斤，农民人均纯收入突破5000元。7年来，中央不断快速、强力推出的支持粮食生产的各项政策在实现有效保障粮食安全政策目标的同时，也存在诸如多头管理、发放成本高、程序繁杂等导致资金使用效益低下问题，下面，结合我省实际，就财政补贴粮食生产资金整合问题谈一点看法。

一、现行的主要政策

据初步统计，2009年我省实施的财政补贴粮食生产的政策达17项，粗略可归纳为以下6类。

(1)现金收入补贴政策：即粮食直补、农资综合直补和水稻良种补贴3项政策;

(2)消费行为补贴政策：即农机购置补贴政策;

(3)价格支持政策：即粮食最低收购价政策;

(4)风险保障政策：即水稻种植保险政策;

(5)改善基础设施政策：主要有土地开发整理复垦、现代农业标粮工程、优质粮产业工程、小型农田水利工程、农业综合开发土地整理和商品粮棉基地建设工程6项政策;

(6)科技投入政策：主要有测土配方施肥，粮食高产创建示范、现代农业示范项目、土壤有机质提升和植保工程5项政策。

另外，2010年，国家启动了新增千亿斤粮食生产能力工程，我省有36个县纳入工程规划。

根据2007年至2009年财政补贴粮食生产政策分析，呈现以下几个特点：

(1)资金投入逐年加大。我省财政补贴粮食生产资金2007年34.5亿元，2008年50亿元，2009年达64.3亿元。年均增加14.9亿元。

(2)补贴政策逐步完善。一是完善原有政策。如2008年我省农资综合直补由2007年的每亩19.2元提高到每亩46.2元，晚稻良种补贴由每亩7元提高到每亩15元;水稻良种补贴依据由按计税土地上的实际种植面积补，改为按实际种植面积补。二是出台新的政策，不断完善财政支持粮食生产环节。如：针对农业高风险，2009年我省新出台了水稻种植保险政策。

(3)农田基本建设逐步成为新增投入重点。除了农业综合开发土地整理等多年执行的政策外，近年新增了现代农业标粮工程，小型农田水利建设等工程。从我省的情况看，2009年财政补贴粮食生产资金比2008年多14.3亿元，有近11亿元为农田基本建设新增投入。

二、政策评价

现行的财政补贴粮食生产政策在政策设计上是成功的，体现在以下三个方面：

1.政策框架清晰。历时7年的完善，当前，财政补贴粮食生产的政策涵盖了粮食生产、销售的整个过程，初步形成了适合我国国情的粮食补贴政策框架，基本实现了稳粮惠农的政策目标。

2.筹资渠道通畅。当前，财政补贴粮食生产的资金来源除了粮食风险金、基本建设资金和一般预算收入安排外，新增建设用地有偿使用费和部分土地出让金也用于了粮食生产，多渠道的投入有效保障了发展粮食生产的资金需求。

3.注重体现民意。粮食直补等现金收入补贴政策具有再分配性质，不仅是一项经济政策，也是一种政治行为，兼有经济和政治双重效应。一些粮农形容说：“土改让我们有了田，包产到户让我们有了‘权’，直接补贴让我们有了‘钱’”。农民把直补和土改、联产承包责任制并列起来，反映了直补政策的深远政治影响和受老百姓的欢迎程度。政府对农田基本建设和农业科技投入也是顺应了联产承包责任制后农民最急需政府解决的两大难题的心愿。

但是，财政补贴粮食生产政策在执行中也存在以下三个主要问题：

1.管理部门多头，造成资金分散使用，效率不高。纵观前述我省6项财政补贴粮食生产资金的政策，具体的管理部门涵盖发改、财政、农业、水利、农发、国土、保险、银行、粮食九个部门，真可谓是“九龙治粮”，尤其是农田基本建设项目，基本上都是在粮食主产县实施，导致：一是主产县有些项目区高标准粮田建设，土地开发整理等项目都建设几轮了，而有些山区小县却一直也无法得到项目资金;二是有少部分县利用政策钻空子，各主管部门安排的项目都在一个项目区实施，出现套用资金现象。

2.收入补贴多项，造成基层工作任务重，管理成本高。粮食直补等收入补贴面积核实工作量大，补贴项目的基础数据信息，基本上靠村、组一级完成;补贴管理程序繁琐，补贴面积核实要两榜公布，补贴资金发放也要公布;三项收入补贴的补贴依据，标准各不相同。这些情况导致收入补贴资金基层管理任务重，成本高，财政负担压力大。

3.科技投入分散，造成技术无法有效集成，示范效应低。财政补贴粮食生产的科技支撑投入主要是通过农业部门运用科技成果，产生看得见的效益，从而促使农民自发地在生产中运用科技，逐步提高农业科技水平。由于农业部门内设职能部门较多，每一个技术运用类项目基本上由一个职能部门负责，导致粮食生产技术无法有效集成，影响示范效果。

三、政策建议

(一)整合思路

按照“政策框架不变，资金投入不减，农民的既得利益不少”的原则，采取先易后难，分步实施，依托载体，逐步整合的办法，提高财政补贴粮食生产资金的使用效益，有效保障粮食生产的安全。

(二)具体措施

1.分三步完善收入补贴政策。第一步：统一粮食直补等三种收入补贴的补贴依据。当前，我省粮食直补和农资综合直补均是按上年实际种植面积补，水稻良种补贴按当年实际种植面积补。建议近期先将水稻良种补贴由按当年实际种植面积补，改为按上年实际种植面积补。这样即可以减轻基层发放的压力，且资金也可以与粮食直补和农资综合直补在当年的春耕生产开始之前就将资金全部发放到位，满足农民春耕生产的需要。

第二步：归并粮食直补等三种收入补贴，实行粮食种植补贴。随着中央财力的增长，建议中央将粮食直补资金改为由中央预算安排，同时，归并水稻良种补贴、粮食直补和农资综合直补三项补贴，统称为粮食种植补贴，按上年实际种植面积一次性进行补贴，种植每季粮食的补贴标准相同。资金由财政一个职能部门管理，面积由农业部门进行核查。

第三步：归并粮食种植补贴和其他农作物补贴，建立农作物种植补贴。取消粮食种植补贴，油菜等其他农作物良种补贴，设立农作物种植补贴，将凡是土地没有抛荒，种植了国家规定的农作物的，均享受农作物种植补贴，补贴标准高于或与粮食种植补贴一致。

2.以基本农田建设规划为平台，整合农田基本建设资金。建议抓紧完善全国基本农田保护信息系统，对基本农田进行准备定位，精确面积，各农田基本建设项目主管部门按照“渠道不变，投入不乱，各记其功”的办法，依靠基本农田建设规划和信息系统实现农田基本建设资金投入的整合。可分三个层次进行：

第一，部门内项目整合。建议将部门内农田基本建设项目归口一个内设职能部门管理。

第二，部门外标准一致。建议部门与部门之间在农田基本建设的补助标准上保持一致，同时提高补贴标准，减少基层资金压力和套取资金的冲动。

第三，县级层面抓好整合，省级层面抓好审核。县级层面申报上级项目时，按照基本农田建设信息系统，做好项目申报，省级各主管部门建立农田基本建设信息共享和联席会议制度，实现农田基本建设项目支持协同性和一致性，最大化财政补贴资金效率。

3.以粮食高产创建为平台，进行农业技术集成，整合农业科技投入资金。建议农业部门以粮食高产创建项目为平台，粮油、种子、植保、土肥、农技等内设职能部门将所实施的测土配方施肥、植保工程等项目捆绑实施，集中力量、集约资源，按照技术路线，通过整合资金达到农业科技集成的目标，实现粮食高产创建项目实施最大化的效果，通过典型示范，以点带面，不断提高农民群众自觉运用农业科技的能力。

厅农业处　　　　　　　　　

课题组组长：张　胜　　　　

副　组　长：郭石英　　　　

成　　　员：曾纪发　张　彬

　　　　　　曹忠明　李占荣