银行开放中的监管问题

二、银行开放中的监管问题

1.对外资银行的监管

麦金农(1973)认为，银行业应该永远受到管制，以保证支付机制的安全。世界范围内的经验也表明，较好的银行监管质量和效率是防止银行危机的重要因素。短期来看，外资银行的进入对转型国家银行体系的冲击是客观存在的:一是外资银行可能在竞争中迅速将经济效益低的国内银行置于不利地位，强占其业务和市场；二是外资银行的进入强化了国际金融市场波动对转型国家金融市场的传染力，其本身大量资金的进出影响了东道国资本市场的稳定和监管当局实施货币政策的自主性，还可能加剧通货膨胀的压力；三是转型国家金融主管当局往往对跨国银行分支机构的经营活动难以全面了解，而对其总行和其他分支机构又无从把握，从而在监管上存有一定的盲点；四是跨国银行的引入短期内会削弱转型国家政府在资金分配上的影响力，使得对金融市场的干预和产业政策的实施变得不易进行。因此，对于外资银行进行一定程度的限制和加强对其日常经营活动的监督是必要的，也是必需的。

综观世界各地的外资银行引进政策，可谓各不相同。对外资银行的监管可以分成市场准入监管和业务经营监管两个方面。

市场准入监管指东道国金融监管当局对外资银行进入本国金融市场的限制程度，包括规定外资银行在本国开设分支机构的资格和必备条件以及进入本国金融市场所能采取的组织形式等。在这一方面，美国、英国和中国香港等国家和地区对外资银行的本土经营采取相对宽松的政策，而多数发展中国家和部分发达国家则严格限制外资银行的进入。具体的限制方式包括:(1)通过法律法规的方式直接规定禁止外资银行的进入，如葡萄牙1975年颁布的银行法；(2)在最低资本金或总资产、经营状况、经营年限等方面设定外资银行进入本土的门槛，以规定资本金和资产总额的最低底限最为常见；(3)审查外资银行总部的经营管理水平、经济效益、国际排名、经理人素质等；(4)将外资银行母国的金融监管当局是否履行监管责任作为允许其在本土开业的一个前提条件。

业务经营监管是通过谨慎性监管、保护性监管和限制性监管等来减少或消除外资银行可能带来的经营风险，弱化其对本国经济发展的消极影响。谨慎性监管就是通过自有资本比率、流动性比率、外汇风险头寸、单一客户贷款限额等指标管理来控制外资银行的业务风险；保护性监管是通过存款保险制度、最后贷款人制度等防范外资银行可能出现的经营危机，保护本国存款人的合法权益；限制性监管则是通过限制外资银行吸收当地存款、分支机构扩张、经营范围、资产规模等措施限制外资银行在本国金融市场的占有份额，从而保护本国银行业的发展。

2.对外资银行监管的目标与模式

在转型的初级阶段，考虑到金融市场和法律制度的不健全、国内银行低效率、金融监管低水平、实施政府主导型的经济发展战略等因素，对外资银行的吸纳应当量力而行，采取谨慎和渐进的政策，整顿和完善金融市场秩序，加强准入监管，引进一部分有实力、管理规范的外资银行，最大程度地发挥其对本国经济、金融发展的积极作用，控制其带来的负面影响。在规制尚不完善，监管工具还未健全时盲目鼓励外资银行自由流入、鱼目混珠，将威胁到一国金融体系的健康与安全。20世纪90年代初期，波兰和匈牙利就几乎同时尝到了对外资过度开放，导致大量“野猫银行”涌入市场的恶果。现在，转型国家都加强了对外资准入的监控，将为国际贸易和跨国公司提供金融服务的银行外资和为了从短期股票投机中套利而没有长期经营企划的外资区别对待，对前者给予租金的优惠，对于后者则征收额外的租金以提高进入的门槛。同时，对于国内银行的保护不应该是无期限的，而是要列明具体的市场开放的时间表。这样可以促使国内银行改善经济效益，提高管理水平的紧迫性。这也是转型国家在这方面给予我们的经验和教训。

随着经济的稳步发展，健全的法律体系和规范的经济主体得以建立，市场机制能够有效发挥资源配置的功能，国内银行也能按照国际惯例提供高质量的金融产品和服务，与外资银行竞争的能力大大增强。在这种情况下，必须积极推进银行业的开放，通过积极鼓励外国战略投资者参与转型国家银行部门改革来促进国内银行提高经济效率和国内金融市场的国际化。在一个日益完善的市场导向型银行体系中，政府已经不能直接控制或干预银行，因此转型国家必须建立一个完善、有效的银行监管体系，对外资银行进行一定程度的限制和加强对其日常经营活动的监督。特别需要指出的是，在区域经济一体化和经济全球化的新形势下，为了提高对外资银行的监管水平，促进整个银行体系的稳健经营，转型国家尤其需要注重开展银行监管当局的国际协作，参与到统一的国际监管框架中去。

(1)匈牙利。匈牙利国家银行法规定匈牙利国家银行金融监管的目标是促进金融体制的稳定运行和发展以及有关审慎监管政策的顺利执行。目前，在混业监管的模式下，匈牙利于2001年成立了具有独立法人地位的匈牙利金融监管局(HSFA)，全面负责对银行、资本市场、国有保险、国有养老基金的监管。HSFA是匈牙利预算内的国家公共管理组织，在政府的指导和财政部的监督下运行。该组织旨在通过对金融机构的审慎运行和合规性的永久性监管来促进货币和资本市场的正常和稳定运行，保护金融机构的客户的利益，增强市场条件的透明度，维护公平竞争。

根据巴塞尔协议，匈牙利为银行设立了最低资本充足率标准，并颁布了相应的破产法，力求提高匈牙利银行抗击外来冲击的能力。2001年，匈牙利银行部门的资本充足率为14.2%，这一水平足够补偿银行体系内部的信用风险和市场风险。

此外，外资银行在申请过程中，按照法律规定完成了有关组织方式、最低资本金要求、经营管理人员的任职资格等各项审查要求，并向中央银行提交了外资银行章程、与本土银行实施战略合作的可行性报告后，如果获得中央银行的批准，才能取得中央银行颁发的经营银行业务的许可证，并凭许可证办理注册登记，合资银行或新的银行机构才得以设立。合资或外资银行设立后，如果中央银行发现银行出现了违反有关规定的各种问题时，为了给予这些银行一定的惩罚，可以撤销银行许可证，使其退出银行业市场。

(2)波兰。波兰实行的是分业监管制度，中央银行的监管对象主要是各类银行和外资银行。在具体监管方法上，主要采取现场检查和非现场检查的方法。现场检查是中央银行直接派员到外资银行，按照有关程序进行监督和检查，这是中央银行对境内外资银行进行全面检查和专项检查通常采用的办法。非现场检查则包括要求外资银行定期提交财务凭证、报表等资料以及由央行委托独立的专门从事稽核监督的机构如会计师事务所，按照检查的程序和要求的内容对外资银行进行检查，这是中央银行对外资银行进行监管的一种辅助手段。

波兰银行的监管由独立的银行监管委员会执行，包括外资银行在内的全部银行机构暴露的风险问题和综合资本状况都处于银行监管委员会的严格审查之下。在波兰的外资银行都以独立法人的形式存在，银行资本投资在波兰境内，因而更容易被置于有关机构的监管之下；而当银行危机发生时，也便于监管机构为其提供再保险。

在波兰，从央行对外资银行的市场准入监管和市场运作过程监管两方面的比较来看，后者显得更为重要。因为波兰央行认为，市场准入的监管虽然可以在很大程度上阻止那些不具备有关条件和资格的外国银行资本参与本国银行业市场，但如果此后央行就放任不管，任外资银行自由从事业务活动，而不加以监督和约束，那么由于信息不对称而导致的道德风险和逆向选择，将使得外资银行在盈利最大化的内在驱动和市场竞争的外在压力下，放弃稳健经营的理念，而置风险于不顾，这将导致整个银行体系的不稳定，并极有可能引发由于一家银行的破产倒闭而带来的整个银行体系的动荡甚至危机的爆发。因此，波兰央行更注重对外资银行市场运作中的监管。他们参照发达国家尤其是欧盟的做法，从资本充足比率、流动性、贷款风险、外汇风险、存款准备金等方面建立了比较完善的银行监管制度，以确保银行体系运行的安全和稳定。

(3)捷克。捷克国家银行法规定捷克国家银行通过对银行及外资银行的业务经营活动进行监管，来保证整个银行体系的稳健运行和发展，在银行监管、市场纪律和高质量的银行管理的动态平衡的基础上建立一个稳定的具有竞争性的银行部门。捷克还设立了银行监管检查官制度，这是一个自主性的组织，其业务活动主要包括定期对外资银行的清偿力、流动性和总体财务状况进行检查和评价。

捷克国家银行对外资银行的资本充足率要求完全参照巴赛尔协议中的有关标准，实行了将信贷风险和市场风险包括在内的资本充足率标准；通过限定流动资金对其资产或负债或其组合、保持充足的存款准备金、保证资产和负债在期限上匹配等方法确保外资银行始终保持本外币的清偿力；对包括外资银行在内的所有银行对单一借款人和有经济联系的借款人的授信规模不得超过其资本和准备金的一定比例，同时规定对前10位最大的借款人和有经济联系的借款人的授信规模不得超过其资本和准备金的一定比例。此外，捷克所有银行和外资银行必须参加存款保险，向基金交纳保险费，用于赔偿符合法律规定的存款人的损失、融资以及无息贷款的偿还。

捷克国家银行于1999年颁布了针对统一银行监管口径的相关条例，在当时，这一条例仅仅针对银行合并贷款的风险问题。到2001年又出台了新的补充条例，同时针对合并贷款和市场风险两方面的监管。对于捷克银行体系而言，这意味着对传统的风险测量和规避方式的质的改变，有利于提高捷克银行部门监控、鉴别、处理潜在的银行危机的能力。