财政部2022年国债发行时间计划

第三节　国债的规模

一、国债规模的含义

国债规模是一个国家的政府举借国债的数额及其制约条件。国债规模包括两方面的内容：一是国债的负担；二是国债的限度。分析国债的规模必须对这两方面进行分析，以合理确定在一定时期内，国家发行国债的数量及其与国民经济有关指标的关系。

（一）国债的负担

因为国债的发行会产生多方面的负担，各国的经济实践已充分表明，如何衡量国债负担是财政理论与实践的重要内容。国债的负担可以从以下四个方面来具体分析：

1.国债认购者即债权人的负担

国债作为认购者资金使用权的让渡，虽是暂时的，但由于在国债偿还之前，认购者不再拥有资金的使用权，因而对其经济行为会产生一定的影响。所以国债发行时必须考虑认购人的负担能力。

2.政府即债务人负担

政府借债是要偿还的，到期要还本付息。尽管政府发行国债获得了财政收入，但偿债却体现为一种支出，借债的过程也就是政府国债负担的形成过程。所以，政府借债必须考虑自身的负担能力，也即偿还能力，量力而行。

3.纳税人负担

政府作为权力机构本身并不能创造财富，还债的资金来源最终还是税收，因此政府的债务负担只是形式上的，纳税人才是债务的最终负担者。马克思所说的国债是一种延期的税收，就是指税收与国债的这种关系。

4.代际负担

以上分析的是国债形成的当前的社会负担。实际上，国债负担在一定条件下还会向后推移，发生代际转移。由于有些国债的偿还期较长，使用效益又低，连年以新债还旧债并不断扩大债务规模，就会形成这一代人借的债由下一代人甚至下几代人偿还和负担的问题。如果转移债务负担的同时，利用国债为后人创造更多的财富或奠定创造财富的基础，这种债务负担的转移是可以接受的；如果留给后人的只有净债务，而国债收入已经消费掉，没有相应的财富，这种债务负担的转移必然会极大地影响后代人的生产和生活。

（二）国债的限度

国债的限度一般是指国家债务规模的最高额度或指国债适度规模问题。所谓债务规模包括三层含义：一是历年发行国债的累积余额，即历年发行的国债中尚未偿还的数额，也叫国债余额；二是当年发行的国债总额；三是当年到期需还本付息的债务总额。

由于国债会形成社会负担，如果规模过大，超过各方面的负担能力，会对财政和社会经济的正常发展带来极大的负面影响，可能引发财政危机甚至经济危机，所以国债必须有一定的限度。

二、衡量国债规模的指标

如上所述，国债规模存在一个适度的问题。如果国债规模失控，不但难以发挥其应有的积极效应，反而会给国家财政和社会经济的正常运转带来消极影响。一般来说，量度国债规模的指标主要有国债负担率、国债偿债率、债务依存度等。

1.国债负担率

国债负担率，是指当年国债的余额占GDP的比重。用公式表示为

国债负担率＝当年国债余额／当年国内生产总值（GDP）×100%

该项指标表示政府债务存量规模与国民经济活动规模的关系，反映政府举债对国民经济的影响程度。债务负担率较高，说明政府的借债行为对国民经济活动的影响较大，增发国债的潜力有限；而债务负担率较低，则说明社会应债能力较强，国债规模可以适当扩大。一般认为，国债负担率在20%—60%之间，国民经济是可以承受的，没有超过认购者总体的负担能力，表现在国债发行过程比较顺利。从实际运行看，目前发达国家和发展中国家的这一指标在30%—50%之间。

2.国债偿债率

国债偿债率，是指当年国债的还本付息额占当年财政收入的比重。用公式表示为：

国债偿债率＝当年国债还本付息总额／当年财政收入总额×100%

该项指标表明预算年度的财政收入中有多大份额需用于偿付到期债务本息，该指标直接反映政府偿债能力的大小。一般认为，该指标不超过10%为正常。

3.债务依存度

债务依存度，是指当年国债发行额占当年财政支出的比重。用公式表示为：

债务依存度＝当年国债发行总额／当年财政支出总额×100%

该项指标用以表示在当年的政府预算中，国债收入占财政支出的比重，其中财政支出包括债务还本付息支出，它反映财政支出对债务的依赖程度。当国债发行量过大、债务依存度过高时，表明财政支出过多地依靠债务收入，这必然对未来的财政平衡构成潜在威胁。该指标的国际警戒线为15%—20%。

三、国债规模的影响因素

国债规模要受多种因素的制约。

1.社会生产力发展水平

国债发行规模应该与社会生产力发展水平相适应。如果社会生产力发展水平低，则社会所能创造的财富就比较少，国债的发行规模将受到限制。另一方面，社会生产力发展水平低，对国债的需求也相应地少。因此，一般来讲，社会生产力发展水平低，国债发行规模就小；社会生产力发展水平高，国债的发行规模也要适当提高。这恰好与我国国债发行的实际情况相吻合。建国之初的社会生产力发展水平低下，国债发行的规模也比较低；随着经济发展水平的提高，国债发行的规模也稳步增长。

2.国债的用途

国债具有增加生产性投资、弥补财政赤字等多种用途。如果发行国债的目的是增加生产性投资，这部分投资在未来产生的回报能够增加政府的偿债能力，因此国债的发行规模可以适当大一些；如果发行国债的目的是用于弥补经常性预算赤字，则必须对国债的规模进行严格控制。

3.私人部门的资金需求

发行国债的目的在于将私人部门的闲置资金或借款资金转移到政府部门手中。由于全社会可用的资金总量是一定的，因此国债的发行必然会减少私人部门的可用资金数量。如果国债规模过大，则会对私人部门产生“挤出”效用。因此，如果社会资金存在短缺或私人部门投资需求旺盛，应严格控制国债的规模。

4.国债的使用效益

国债的使用效益是影响国债规模的决定因素。国债规模是否适度，还要从国债的最终使用来考察。如果国债的使用方向、结构安排合理，促进了经济的发展，自然会提高经济对国债的负担能力和政府的偿债能力。相反，如果国债使用效益低下，甚至存在大量浪费现象，则国债规模自然越小越好。

四、国债的管理

我国自2006年起，参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，以科学地管理国债规模，有效防范财政风险。

所谓“国债余额”，就是指国债的市场存量，即政府在未来时期内必须偿还的国债总额。国债余额管理是指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。政府发行国债，只要余额没有超过立法机关批准的额度，就可根据需要，灵活调整国债发行的品种和期限结构。

目前，世界上绝大多数国家都采取国债余额管理方式。国债余额管理增强了立法机关对国债规模的控制能力，而且有利于财政部降低筹资成本，提高国债流动性，还有利于财政部门进行国库先进管理，降低国库运行成本，提高国库运行效率。

此外，推出国债余额管理，也可以为人民币升值压力下的中国货币政策“保驾护航”。目前在中国金融市场上，存在资金的浪费和低效率：一方面，央行以极大的成本滚动发行巨额的央行票据，对冲多余的外汇占款，以稳定人民币汇率，从而使货币政策不堪重负；另一方面，中国金融市场的短期国债嗷嗷待哺。随着国债余额管理的推行，短期国债将可逐步替代央行票据以吸引目前货币市场的流动性，从而为中国央行的货币政策操作挪出更多空间。

总之，无论从国际潮流，还是中国目前的宏观环境以及微观基础来看，国债余额管理政策的推出，对中国的国库管理和金融市场都是有百利而无一弊的。