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七、美国金融监管体系改革任重道远

虽然美国政府提出的一系列金融监管改革方案描绘出了未来美国金融监管体系的蓝图，并且也凝聚了相当广泛的共识，但对该方案的许多内容仍存在诸多批评和质疑，在国会审批过程中势必引发更加激烈的辩论，有些条款和内容也会被修改。即便最终获得国会通过，在实施过程中也会面临不少困难。

其一，此次金融危机重创美国金融体系，导致经济严重衰退和失业大量增加，改革现有金融监管体系，防止今后再次出现类似的金融危机，已经成为美国政界的共识。但是，在加强政府监管和奉行自由市场经济原则之间仍存在广泛争议。一些人士担心奥巴马政府加强金融监管可能强化政府对美国金融业的干预，违背自由竞争和市场经济原则，最终导致美国金融体系效率下降；另一些人士认为金融问题是一个高度复杂且专业性很强的问题，加强监管虽然没有错，但并不能从根本上消除金融风险和危机，只不过是延缓危机的爆发和减弱危机对经济的冲击，没有必要对现行的监管体系进行如此大规模的改革，而应把重点放在提高监管的有效性上。这些意见和原则上的分歧，有可能对奥巴马政府的金融监管改革努力形成障碍。

其二，就改革方案的具体内容而言，不少人对赋予美联储广泛的监管权力存有疑虑，担心美联储成为没人监管的“超级监管人”而滥用监管权力，同时对美联储是否有能力识别和清除导致目前金融危机的各种系统性风险也表示怀疑。作为中央银行，美联储的主要职责仍然应该是负责货币政策的制定和实施，促进经济增长和防止通货膨胀。如果把太多的精力放在金融监管方面，有可能弱化其在货币政策制定方面的能力，从而不利于美国经济增长和就业增加。

其三，对于把金融衍生品交易和对冲基金纳入监管范围，金融界的反对声音很大，担心过于全面和严格的监管有可能妨碍美国的金融创新，束缚金融机构进行金融创新的手脚，从而降低美国金融体系的活力。这些认识认为，虽然不适当的金融创新确实放大了金融风险，但引发此次金融危机的根本原因却是政府宏观经济政策的失当。如果不是布什政府时期过于宽松的货币政策和扩张性的财政政策，美国的房地产价格也不会持续大幅上涨，而货币政策的过快转向引发房价下跌才是引发次贷危机的重要原因，不能把过错过分归咎于金融衍生品交易和对冲基金。

其四，在美国的联邦分权体制下，美国现行的监管体系错综复杂，联邦政府与州政府都对金融机构和金融活动具有不同的监管权限，银行、保险、证券和期货等不同领域的监管规则既有重叠也有冲突，即便奥巴马政府的改革方案获得国会通过，实施起来也困难重重，金融监管体系的改革和整合涉及方方面面的权益和法规调整，很难在短期内完成，寄希望于金融监管体系改革来稳定美国的金融体系和促进美国经济的复苏可能只是一种幻想。

美国国会众议院于2009年12月11日通过了金融监管改革法案,这意味着美国金融监管改革向前迈进了一大步。但该法案仍需与参议院的法案相协调,最后交由总统签署预计最快也要等到明年春季。在未来一段时间内,围绕法案的辩论和各方力量的较量会更加激烈。毋庸置疑，美国金融监管改革仍面临多重挑战。对于金融监管改革,目前美国政府、立法者及监管机构等各方矛盾主要集中在五个议题,即如何解决金融机构“大得不能倒”问题、消费者保护、银行监管、金融衍生品监管和美国联邦储备委员会的角色。本次金融危机引出的一个关键问题就是控制系统性风险,这也是目前备受争议的金融机构“大得不能倒”问题。对此，美国监管改革者主要提出两种解决思路：一种是要求银行分业经营；另一种是保持混业经营,但加强监管条件。白宫经济复苏顾问委员会主席、美联储前主席沃尔克主张将商业银行业务与投资银行业务分开,诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨也支持这一观点。但据美国财政部提案及国会参众两院法案草案,各方还是倾向通过提高资本充足率要求、降低银行杠杆率来解决“大得不能倒”问题。在银行监管方面,美国国会参议院银行委员会主席多德建议,合并美联储、货币监理署、储蓄管理局和联邦储蓄保险公司等四大银行监管机构,以避免银行业受到多头监管,无所适从。但这一提议遭到多方反对。在金融衍生品监管方面,目前各方比较一致的意见是,改变原有的金融衍生品私下双边交易方式,将其置于公开交易所集中交易。不过,国会参众两院在监管范围方面仍有分歧。

在美联储角色方面,美国的改革者一方面希望美联储提高透明度,另一方面希望美联储承担更大的监管责任。美国政府和众议院金融服务委员会主席弗兰克都表示应由美联储领衔由多家机构组成的监管委员会,负责监控整个金融体系的系统性风险。但联邦储蓄保险公司和证券交易委员会对此表示反对,认为不应出现“超级监管者”,而应推选独立负责人。

虽然美国积极推动金融监管改革,金融业因此面临很大不确定性,但与以往相比,美国此次金融监管改革仍有至少三个内容未变：一是改革的核心原则与目标未变。金融业是美国的重要行业,因此金融监管改革仍将是以保护和促进这一行业的发展为目的；二是美国政府与华尔街的关系未变。美国的金融监管改革触动了一些既得利益者,但华尔街与政府的关系没有发生根本改变。大量美国专家学者因此批评政府“被华尔街绑架”。《纽约时报》不久前的一篇评论指出,美国金融危机已历时两年,华尔街却仍然左右着华盛顿；三是力保美国金融业创新精神的宗旨未变。尽管金融创新在这次危机中饱受批评,但以“创新”为重要价值观的美国人并不会因噎废食。从历史上看,金融危机只是使创新暂时受到抑制,美国政府并不会放弃金融创新,相反会努力改革机制使之更合理。国际货币基金组织不久前也发布一份研究报告呼吁,应当在适当时候重启资产证券化。美国约翰斯·霍普金斯大学中国研究中心主任兰普顿指出，美国作为世界上金融业最发达的国家,其金融监管改革对全球金融业的未来发展具有示范意义。首先,严控金融风险成为金融监管要务。金融危机之前美国金融业发展过度,现正在进行价值回归，其监管改革也更注重风险控制和保护投资者权益。其次,既要加强监管，又要防止监管过度。美国金融监管改革的本质问题在于如何处理好政府与市场的关系，要适当监管，保证市场活力。《华尔街日报》的一篇评论文章指出,美国政府对金融市场的过度干预将造成严重道德风险,甚至创造出“永久救助当局”，这将极大损害纳税人利益。

2010年3月15日美国国会参议院金融、住房和城镇事务委员会主席多德公布了新金融监管改革议案，以期进一步加强对金融公司的监管，更好地保护消费者利益。议案的主要内容有以下六项：（1）美联储将监管资产超过500亿美元的大银行。此外，在美联储之下还将成立一个新的消费者金融权益保护机构，该机构可以监管资产超过100亿美元的银行，并监督和消费者利益相关的抵押贷款业务，以及保险公司等非银行性质金融机构；（2）在财政部下设一个由9名成员组成的金融稳定监管委员会，经该委员会授权，美联储可以拆分过大从而产生系统性风险的金融机构，以便解决华尔街银行“大到不能倒”的问题；（3）储蓄银行不得从事高风险交易，不得运作对冲基金。规定规模超过1亿美元的对冲基金必须在证券交易委员会注册；（4）把对规模小于500亿美元银行的监管权力赋予联邦储蓄保险公司；（5）公司股东有权对管理层薪酬安排进行无约束力投票；（6）成立一个由大型金融机构出资的500亿美元基金，来支付大型金融机构的倒闭费用，避免纳税人买单等。奥巴马总统对这一议案也表示欢迎，他说：“我将不遗余力地和多德及他的团队一起来强化这一议案，并反击企图削弱议案的行为。”

本次金融危机源于长期累积的系统性风险,金融监管改革更是一项复杂、长期的系统性工程。可以预见的是,美国最终出台的金融监管改革法案将是国内各种力量博弈妥协的结果,而在危机基础上诞生的新金融监管框架能否真正成为防范危机重演的永久屏障仍令人怀疑。奥巴马在其就职演讲中所倡导的“负责任的新时代”在金融领域将以何种面目出现,也尚待观察。