要优化税收政策，提高税收政策的质量

一、要优化税收政策，提高税收政策的质量

税收政策的执行效率在很大程度上受制于税收政策本身质量的高低。对此，美国著名政策科学家安德森有过明确的论述，他说：“不服从还可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准。”一般说来，妨碍税收政策本身质量高低的因素表现如下：(1)税收政策缺乏合理性。税收政策的合理性是指税收政策本身具有的因果联系，包含两个含义：一是税收政策是否针对的是客观的税收问题，各项内容是否反映了客观存在着的现实情况，税收政策所规定的各项要求是否符合客观事物的发展规律；二是税收政策的执行是否具有现实的可能性，即十分具备切实解决这一政策问题的条件。因此，管理专家彼得·F·德鲁克说：“政策执行的第一项严重的错误就在于政策制定者制定了超越性的政策目标。”(2)税收政策缺乏明晰性。税收政策的明晰性是税收政策有效执行的重要前提之一，这是因为税收政策的明晰性直接关系着执行者对税收目标和内容的正确理解，如果税收政策模棱两可、含混不清，就会导致税收政策执行者对税收政策内容的误解或曲解。税收政策的明晰性对税收政策有效执行的重要影响，不仅决定着税收政策在执行过程中的可操作性，而且更因为税收政策的模棱两可与含混不清会给税收政策执行中的投机取巧者留下可乘之机。所以，国外学者强调：“在制定和实施政策的过程中，必须堵塞漏洞；如果对钻空子和回避的可能性认识不足，便会持续发生种种不良行为。”(3)税收政策缺乏协调性。税收政策的协调性是指任何一项可执行的税收政策在其适应的时空范围内，不得与其他税收政策相抵触、相矛盾，这是由税收政策的系统性所决定的。众所周知，在一个系统内，只有各要素和系统之间，以及在各子系统之间保持和谐而有序的关系，才能使系统的整体性功能得以正常发挥。就是说，税收政策作为一个协调而有序的整体，必须在确定的时空条件下，使各项政策之间，以及税收政策的各种表现形式之间不得相互抵触、相互矛盾。如果相互抵触和相互矛盾，就会破坏税收政策系统的正常结构，使税收政策系统发生功能性紊乱，导致整个税收政策系统的崩溃和瓦解。毋庸讳言，在现阶段的中国，由于新旧体制的转型，以及税收政策制定方面的协调机制尚不健全，税收政策之间相互抵触和彼此冲突的现象时有发生。特别是当相同等级效力的政策发生冲突时，就使税收政策执行者无所适从。比如1988年6月11日中华人民共和国海关总署曾发布了《中华人民共和国海关对海南经济特区进出境货物、运输工具、行李物品和邮寄物品的管理规定》(以下简称《海关规定》)的文件，就与海南省人民政府发布的《海南省人民政府关于贯彻国务院［1988］26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》(以下简称《海南规定》)效力等级相同，由于政策制定主体不同，就发生了矛盾。比如，《海关规定》第七条第二款规定：“海南特区企业进口供市场销售货物(包括国家限制进口的货物及其零件、部件)，按规定税率减半征收。”而《海南规定》第二十二条规定：“海南进口供省内市场销售的生产资料，免征关税、产品税或增值税。”其冲突显而易见，而由此造成的税收政策效益流失实在太大了。税收政策缺乏协调性的另一表现形式是税收政策不配套。(4)税收政策缺乏稳定性。所谓税收政策稳定性是指税收政策在其有效期限内处于相对稳定的状态。其表现是：不仅意味着税收政策条款中明确规定它的有效期限，在这个有效期限内，政府包括税务机关可以动员各种资源并采取各种手段来维护该政策的权威性并保持其有效地执行，而且还意味着非因特殊原因政府和税务机关不能对其做重大调整或废弃，即便政府和税务机关认为有必要对政策进行调整或废弃，也应当考虑对利益受损对象进行适当的补偿，并且，在必要的税收政策变迁过程中新老税收政策之间保持一定的连续性和继承性。税收政策的稳定性无疑是税收政策得以有效执行的重要前提。这是因为，税收政策是否稳定在很大程度上关系到税收政策执行主体对税收政策的认同和接受程度。只有税收政策具有良好的稳定性，相关的税收政策执行主体才会真诚地支持它、接受它，才会自觉地在它的约束下选择自己的行为方式，并因为税收政策系统持续的稳定性和相应的可预见性而逐渐形成对该税收政策的持久坚强的信任、忠诚和认同。对此，美国学者麦克尼尔说：“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通过现存的关系(不管是不是等级性)的动力以部分可预见的模式发生。”根本说来，是因为作为税收政策执行主体无法承受太多的利益反复无常。首先，税收政策的朝令夕改、随意变动会导致同一条件，不同规则、不同结果的不合理状况，从而造成普遍的结构性短期行为，并进而演化出各种可能致使税收政策变形走样的投机行为。其次，税收政策如果缺乏稳定性很容易导致税收政策的结构性紊乱，从而造成税收政策之间的摩擦和冲突，以及税收政策的不衔接和空白。最后，税收政策如果缺乏稳定性还会导致信赖关系的破裂。导致令不行，禁不止，使税收政策的权威性严重流失。(5)税收政策缺乏公平性。公平是指平等的利害相交换。税收政策作为对社会资源进行分配的权威性分配方案，自然会涉及税收执行对象之间的公平分配问题，而且这种分配的公平与否，会更直接地影响到目标群体对税收政策的接受程度，并进而严重地制约着税收政策的执行效果。这是因为，公平本质上是人们的一种基本需求，而且，随着社会的发展，人的基本需求会不断扩大，不仅包括衣食住行，还包括社会公平。如果一项税收政策让目标对象感到公平合理，它就很容易被接受，反之，则接受这项税收政策很困难，从而采取各种各样的方式拒斥。