西部资源优势为何难以变成发展优势

西部资源优势为何难以变成发展优势

西部地区是一片贫穷的热土，在这片贫穷的热土上，上苍为这个黄皮肤黑头发的民族恩赐了足够复活的能源，储备着这个民族未来崛起与腾飞的足够的资源。遗憾的是，守护这片战略重地的西部人，至今依然生活在贫困之中，只能眼睁睁地看着他们祖祖辈辈守护着的这些宝贵的资源，被无情地廉价地滥砍滥伐滥挖滥采，然后却将生态灾难留给生活在西部的人，将环境污染撇给生活在西部的人，将新的歧视与嘲讽送给生活在西部的人。贫弱的西部人，既无力继续守护，也无法从中获得应有的好处。他们，连同他们守护的这些资源，只能成为伤害自己尊严，积聚无名怨恨的载体。

1999年国家发出西部大开发的号令后，相继出台了一系列目的在于促进西部大开发的各项优惠政策，其中税收优惠政策因为在宏观调控中是一种最具长效机制的政策工具而备受关注与重视。但这些优惠政策实行五年之后，西部人发现，广大西部地区只是从名义上得到了比以往更多的政策性倾斜以及比较集中的投资，以“减税政策”为主要特征的税收优惠政策，本身就是一把“双刃剑”，其直接弊端显而易见。而且从长期看，很有可能进一步加剧东西部地区的发展差距，继续降低西部地区的经济社会发展水平，背离西部大开发的战略意图。其中原因很多，关键是没有通过税收等各项优惠政策，促进西部地区的资源优势转变成发展优势。

一

西部地区的最大优势是自然资源。有关资料表明，广大西部地区的土地面积约占全国的57%，可开发的水能资源80%以上分布在西部地区，可开发的一次性常规能源、资源占全国总量的87%以上；1985年探明的60种矿产资源中，西部地区占全国储量50%以上的有33种，占70%以上的有18种，仅新疆的石油、天然气、煤炭的预测储量就占全国的三分之一以上。西部地区煤炭储量占全国60%以上。而在西部地区的资源优势中，各地各具特色。青海的盐湖资源，数量与质量具有绝对优势；四川的铁矿、水资源；陕西的煤、天然气、石油等；新疆的石油、天然气等。同时，中国作为世界上水能资源最丰富的国家，水能资源90%的可开发装机容量集中在西南、中南和西北地区。

理性告诉我们，西部地区要发展要富裕，最直接的途径就是将资源优势转化为发展优势。遗憾的是，至今西部地区的资源优势并未得到很好的发挥，税收优惠政策也没有在资源优势方面得到明显的作为。相反，直到今天依然在资源公有的名义下，在政府的统管下，被过度地开发着，被发达地区廉价地使用着，并未通过合理有效的开发和利用，促进西部地区经济社会的发展，增加西部地区的可支配收入，给西部人民带来更多的福利。

西部地区自然矿产资源十分丰富，本应该为西部财政有所贡献，但现实情况并非如此。1997年，西部地区除西藏外的九个省(直辖市、自治区)的资源税贡献率为2.5%(9个算术平均值)，最高的是新疆，只有5.8%，最低的是宁夏，只有0.36%。比如绿松石矿，市场价为每公斤毛矿价格至少100元以上，但按照现行资源税条例，绿松石原矿税额每吨为0.50%，折算成每公斤绿松石毛矿税额，仅有0.0005元。又如陕西延安市的天然气、石油、煤炭资源都十分丰富，1994—2001年，累计上划中央“两税”收入为50.8亿元，但按现行财政体制计算，返还给延安的收入只有20.7亿元。2001年上划中央“两税”12.3亿元，占当年财政收入的一半以上，按现行体制计算，只能返还2.7亿元给延安，净上划9.4亿元，与1993年相比，“两税”收入增加了10亿元，而返还只增加了7000万元。又比如陕西榆林地区，2004年财政收入突破40亿元，但被省地按比例分成后，返还到榆林本地作为可支配财政的收入只有19.5亿元。2005年计划完成财政收入36亿元，但地方只能拿到30%，70%以上要划给中央和省上。上述情况表明，西部地区的资源优势并没有转化为财政优势和发展优势，因此才导致西部地区经济滞后的问题至今没有从根本上得到解决。

最可惜的是，直至今天，西部地区的资源依然在计划思维模式的左右下，在不合理的税收政策鼓励下被奢侈地使用着耗费着浪费着，并成为进一步拉大东西部地区差距的主要因素。比如，按照现行的西部大开发税收优惠政策，对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期。这意味着，这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度，从品位高、易开采的矿点下手，在最短的时间内获得丰厚的利润，同时又不缴所得税。而一旦优惠期满，他们又可以换一个地方开采。其结果是，地方税收没有收上来，资源却已经被开采，生态环境遭到严重破坏。以贵州黔西南自治州的紫金金矿开采企业为例。据测算，该矿点储量开采期为10年左右，利润50.1%，按33%税率年可实现所得税2000万元以上。目前这家企业仅开业一年多，符合西部大开发税收优惠政策时段规定，而且又因为设在民族自治州，完全符合所得税减免条件。所以，当优惠政策享受完五年后，紫金金矿资源将耗去50%。同时，不少企业在开采煤炭、石油、天然气等资源时也是只吃“菜心”，找富矿区，而将“菜叶”和“根茎”全部扔掉，浪费现象十分严重。现阶段世界煤矿的采选回收率一般在80%以上，但中国重点煤矿的回采率平均只有65%。陕西榆林地区的小煤矿回采率仅有20%～30%。按国家《煤炭工业技术规范》的要求，矿井采区的回采率最低不应小于75%，而陕西榆林地区的神华公司只有29.7%，地方小煤矿只有25%，甘肃省煤炭资源的综合回采率只有30%，工业固体废弃物综合利用率也只有37%。新疆统配煤矿的采选回收率虽然在50%以上，但乡镇煤矿的采选回收率只有20%。这样，如果按新疆乡镇煤矿1998年生产原煤1259万吨计算，就等于白白浪费了388万吨煤炭资源。而且，目前由于能源紧张，煤炭价格不断上涨，一些煤炭开采企业为了赚钱，超设计开采现象十分普遍。如陕西榆林地区的神华公司大柳塔煤矿，其设计生产能力为600万吨/年，活鸡兔煤矿的设计生产能力为500万吨/年，但两矿的实际生产能力已达2200万吨/年，原设计开采年限由108年缩短为37年。

令西部地区不平的是，在各类资源的开发过程中，西部地区对移民及公路运输等基础设施建设作出了很大贡献和牺牲，在各类资源开发及生态保护过程中，地方政府做了大量工作，却没有得到必要的基本回报。国务院西部开发办一位人士称，2003年与1999年相比，西部地区国内生产总值占全国的比重由17.51%下降到16.83%，人均国内生产总值由相当于东部地区的40.1%下降到37.6%；地方财政收入占全国比重由18.4%下降到16.7%；全社会消费品零售总额占全国的比重由16.8%下降到16.3%；利用外资占全国的比重由4.6%下降到3.3%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别由相当于全国平均水平的92.8%和75.2%下降到86.7%和74.9%。据统计，20世纪末全国中小学有危房约1300万平方米，主要集中在中西部农村。虽然危房占全国中小学总校舍的比例不足1%，但在中西部经济欠发达地区的农村，这一比例却比较高。宁夏中学危房面积达5.32%，小学达4.6%；新疆中学危房面积达4.05%，小学占3%；青海中学占3.16%，小学占4.33%。就是说，广大西部地区在将丰富的资源贡献出来的同时，在为资源的开发贡献了他们的智慧和辛劳以后，并没有从中获得基本的回报。相反，却承担着过度开发留下的生态灾难与环境污染，面临被富裕地区嘲笑羞辱的无奈局面。

由于国家对能源资源的开发和利用既缺乏有效的监管与保护机制，同时又缺乏合理的配套政策。而且，由于资源地的政府无法从资源开发中享受应有的回报而自觉不自觉地放弃监管，因此，不少企业在利益的驱动下只顾利润最大化，结果资源还在继续被浪费着，被廉价地使用和开发着，环境还在被污染着，生态依旧被破坏，由于急速地滥采快采，人为地诱发了不少地质灾害，给当地群众造成了重大损失，山体崩塌、地表下陷、水源泄漏等灾害日益增多。比如陕西榆林地区的大柳塔煤矿因开采造成的地表塌陷面积分别为11.76平方公里，活鸡兔煤矿因开采造成的地表塌陷面积为4.8平方公里，榆家梁煤矿因开采造成的地表塌陷面积达8.16平方公里。同时，由于煤炭的滥采快采，也使当地的水资源平衡遭受破坏，各种水问题逐渐凸现。比如陕西榆林的神木县，因为煤炭埋藏浅，煤层厚，一旦开采过后，就很容易破坏地下隔水层，引起区域性地表水泄漏，地下水位下降，破坏采煤区的地下水均衡系统。目前在矿区已经出现井泉下漏、淤坝干涸、树木枯死、矿区村庄普遍发生水荒等问题。矿区废水、废气超标排放所导致的环境污染和生态恶化愈加严重。由于煤炭的滥采快采所导致的环境污染和生态恶化，已经严重地影响了当地群众的生活，激化了村企矛盾，村民上访明显增多。以陕西榆林地区的神华公司为例，近年来矿区群众就针对该公司上访达100多批4000多人次。原因如前所述，就是因为对资源的盲目开采，不论是中央还是地方，都缺乏有力的税收等监管手段。正是因为对环境保护没有刚性的法律保障，就使环境保护措施只能是一些象征性的诸如排污费、生态补偿费等。比如，陕西榆林的神华公司支付地方每吨煤的地表塌陷生态破坏补偿费标准是每吨0.2元，不仅标准低，而且10年来未作调整。

资源被闲置和浪费的根本原因，在于现行资源税征收范围窄，税率偏低。资源税征收范围仅限于矿产品，对大部分自然资源没有征税，而且采用的是定额税率，资源税税额与价格不挂钩，其结果既导致了国家利用税收杠杆调节资源类产品价格的失控，无法有效调节资源级差收入，也不能使拥有丰富资源的广大西部地区随着市场供求状况的变化，资源类产品价格不断上升中得到利益，使资源优势至今不能转化为经济和财政优势及发展优势。也正是因为资源税税率过低，客观上导致了企业对资源的廉价占有和使用，造成开采和使用过程的极大浪费。比如，目前吨煤2.3元、吨油28元、天然气每千立方米15元的政策，极易诱发企业只吃“菜心”的浪费行为。而且，由于税收政策导向的问题，致使资源开发深度不够，经济效率不高，背离了资源再利用的原则。比如，陕西榆林的煤炭大部分被直接销售，未进入循环经济的再利用阶段，与现行政策的失当就有很大的关系。根据国家进出口退税政策，出口煤炭可享受8%的出口退税，而且不加征关税(《关于做好控制高耗能、高污染、资源性产品出口有关配套措施的通知》发改经贸〔2005〕482号)，这就极易催生企业的短期赢利行为。目前陕西榆林神华集团开采的煤炭主要用于销售，其中40%左右用于出口。而且我们现行的税收优惠政策对污染处理、资源综合利用等企业的税收优惠不够，不能从根本上刺激企业进行此类投资的积极性。据调查，陕西榆林地区目前只有五户企业享受资源综合利用等税收优惠政策。

西部地区生态保护和建设的必要性与紧迫性无需多言，长江水患、黄河断流、沙尘肆虐等莫不与西部地区的生态恶化密切相关。资料表明，我国荒漠化土地已达262.2万平方公里，占国土面积的27.3%。由于税收优惠政策的激励和进入门槛低，一些被西方发达国家所限制的，东部地区控制发展的高污染、高耗能、低效益、低科技含量的企业纷纷落户，不仅过量耗费了资源，而且造成了严重的污染。据统计资料显示，2003年占全国人口不到38%的东部地区，创造了全国67.6%的GDP和67.09%的工业增加值，其同期排放的工业废气、二氧化硫、废水和固体废弃物只占全国排放量的50.6%、41.43%、53%、40.75%；而西部地区的人口占全国的28%，国土面积占全国的72%，GDP只占全国的20.93%，工业增加值只占全国的15.04%，但其排放的工业废气、二氧化硫、废水和固体废弃物却占到全国排放量的22.61%、31.3%、22.26%、25.64%。西部地区每一元GDP的污染排放远远高于东部地区，也高于全国的平均水平，是全国的1.14倍，是东部地区的1.53倍。西部地区在经济发展中对环境污染的程度远远大于东部地区。仅2004年全国烟尘排放总量近1000万吨，二氧化硫排放量为2000万吨，西部地区就占了30%左右。

然而，西部地区的生态灾害与环境污染，其危害的对象并不仅仅是西部地区，生态灾害与环境污染，其侵害的对象是我们所有的人，1998年洪涝灾害的警示，我们岂能这么快就遗忘！！毋庸赘言，在资源税的税收负担率很低的情况下，将会减少西部资源产地的财政收入，也会相对降低资源的价格，这样，低廉的资源价格就会增加东部企业的利润所得和东部地区政府的所得收入。就是说，在资源税的税收负担率很低的情况下，资源税参与国民收入分配的传导机制将会产生国民收入分配从西部地区向东部地区转移的政策效应。反之，则会产生阻止国民收入分配从西部地区向东部地区转移的政策效应。从产业发展的计划政策角度分析，由于“中石油”“中石化”等国有特大型企业垄断经营，西部地区企业很难参与进去。人们很容易忽略的是，石油等资源类初级产品的价格虽然没有与国际市场价格完全接轨，但相应的涨价也增加至少1000亿元以上的石油收入，而这些收入都归“中石油”“中石化”等中央企业所有。这样，中央不仅通过增值税参与企业分配，绝大多数收入归中央所有，而且还通过企业所得税参与收入分配。同时，由于中央企业有统一核算利润的政策规定，绝大多数收入归中央所有，而西部地区政府只能通过资源税参与分配，获得低值的收入。因为目前仍然执行的是陈旧的从量定额计算征收的资源税政策，因此，西部地区很难从国际资源涨价这块蛋糕中分配到应得的利益。

二

坦率地说，1999年出台的一系列促进西部大开发的税收优惠政策，只是把东部地区现行的税收优惠政策“克隆”给了西部地区，因此，最多只是拉平了东西部地区之间原有的政策差距。由于西部地区目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部地区有明显差距，西部地区现有资本凝聚力仍然很小，西部大开发中吸引资本的政策效应并不明显。

当代世界正义论大师罗尔斯说，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。这是因为正义的影响十分深刻，而且是基础性的自始至终的。因此，不论是第一大局战略还是第二大局战略，都是我们对社会的一种治理策略和方法，必须遵循正义的原则。只有遵循正义的原则，才有可能实现和谐发展、共同发展和稳定发展。当年政策支持下的东部地区“政策洼地”效应，才有可能在西部地区地区重现。遗憾的是，西部大开发诸项优惠政策的出台并不是奉行了公正原则，而更多体现的是一种安抚性，是出于社会稳定的考虑，担心东西部地区贫富差距太大引发社会不安定的因素。可想而知，在这样的政策动机下，完全的公正根本不可能在税收等各项政策中得以充分的体现。从公正原则出发，首先就要通过“止血性”的政策，阻止西部地区鲜血(各种资源和国民收入)向东部等发达地区的流淌，这是关键。其次应当通过转移支付等形式，逐步偿还西部地区在20多年里为东部地区发展所作出的贡献，包括西部人因此而丧失的机会资源，等等。同时应当为西部地区发展支付补偿性的利益。道理很简单，因为东部地区的发展，是在国家发展战略指挥棒的统配下，既过多地利用了大家共同创建的社会公共资源，又过多地使用了西部地区拥有但被“公有化”处置的自然等各种资源。这一切，无疑都客观上隐含着对西部地区利益的剥夺。就是说，在国家宏观发展战略指挥棒的左右下，东部地区廉价地，以比国际市场低得多的价格获得了西部地区的自然资源，占尽了各种发展的资源，包括机会资源。因此可以说，不论东部地区的发展还是西部地区的落后，都是一种国家在特殊背景下的制度性安排。

首先，希望一切支持促进西部大开发的税收等各项优惠政策做到以下两点：第一，在基本权利分配层面，要坚决奉行绝对平均分配的原则，保证东西部地区有同样的共同的生存权利和发展机会，通过转移支付等配套政策，保障西部地区起码的生存权、利益表达权等基本权利，才能够按照比例分配的原则，奉行按实际贡献大小来分配财富的原则。第二，要奉行补偿原则，要求过多地利用了大家共同资源发展的地区再从他们的收入中拿出一部分收入，补偿弱势群体。因为他们比弱者过多地利用了东西部地区共同构建的社会共同体这个资源，客观上隐含着对欠发达地区利益的剥夺。就税收政策而言，就是要将现行的共同优惠政策从全面优惠改为特定优惠原则，就是要提高增值税起征点，降低西部地区增值税一般纳税人的认定标准。而且，尽管西部地区资源丰富，但由于1994年税制改革后，资源产品的价格没有市场化，初级产品的税收负担远远高于税制改革前。如石油煤炭、建材等其他矿产品进项抵扣少，税负居高不下。因此，应当加大资源产品价格市场化的步伐，提高资源税税率，等等。

西部地区最大的优势是资源，变资源优势为发展优势，这是广大西部地区的最大梦想，也是最可能实现的梦想。因此，西部地区一是渴望国家能够扩大资源税的征收范围，把矿产、水、森林、土地、草地、地热等资源列入资源税的征收范围。一是西部地区最迫切的愿望是开征水资源税，保护西部地区的水资源；将现行的资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。二是渴望国家改革资源税的计税依据，扩大资源税的征收范围，大幅度调高资源税的单位税额，变现在的资源税以销售、自用数量为计税依据为以开采数量为计税依据，从根本上抑制乱采滥挖、挑肥拣瘦的资源开发行为，防止对资源的掠夺性开采。而且，应当对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，实行“从价定率”征收的办法，达到对资源保护性开发的目的。三是渴望大幅度调整资源税税率，对导致污染严重的消费品和消费行为课征重税，大幅度增加其有害行为的成本。四是渴望国家限制资源类产品的出口，取消或降低国内资源(原材料、初级产品、半成品)的出口退税率；取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税的政策；取消对煤炭生产企业的免、抵、退税政策。

其次，希望加快技术创新及高新技术在资源优势转化中的运用，实施资源开发、利用的集约化发展，由过去单一的资源型原材料及初级产品生产向自然资源的深加工和资源的综合利用转变。要对自然资源开发企业给予特殊的税收优惠待遇。可借鉴国外的做法，对从事地下采油和天然气以及矿产开发的公司，在计算其应税所得时，可以为矿藏的消耗提取一笔“消耗”津贴，即采取一种叫做“资源折耗宽让”的优惠办法。国外的实践证明，这种“资源折耗宽让”比以折旧方法来处理资源折耗的待遇更为优厚。而且，要在“折耗宽让”之外，对石油和天然气勘探、开发过程中所发生的勘探费用，作为费用开支一次性扣除，不必作为资本投资以折旧方式分次扣除，从而进一步减轻自然资源开发企业的税收负担。

再次，希望国家对资源性产品实行最低保护价政策，从根本上改变历史上遗留下来的资源性产品价格过低的局面，从指导思想上，对农产品、矿产品等资源性产品的价格管理与加工产品、服务产品的价格一视同仁。并应当制定出台资源性产品最低保护政策，保护所在地区的利益。对于西部地区的矿产、油气等资源税，国家应实行全部返还政策，交地方财政，监督地方政府用于资源保护、环境污染的治理等。同时，希望国家能尽快建立适合西部经济状况与环境的税收体制，开征以资源税、生态环境保护税(基金)为主体的地方财政税收税种，降低增值税等流转税收，加大所得税优惠政策力度，对西部地区新办的符合国家产业政策和环保要求的工业企业实行一定的优惠政策，加大中央财政返还和转移支付的财税体制与政策，保障西部财政，调节资源开发企业收益，保护西部脆弱的生态环境，降低企业，尤其是中小企业的税收负担，实现与东部地区及本区域内大企业在税负上的公平竞争发展，实现东西部地区的协调发展。

最后，为了遏制西部地区生态环境进一步恶化和环境污染的趋势，西部地区希望国家能尽快开征西部地区生态环境建设补偿税，征收范围限定在资源开发企业或者污染企业，将收入的60%给予西部地区，用于西部生态环境的污染，40%归中央统一调配。西部地区希望对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费以环境保护税的形式固定下来，同时扩大环境保护税的征税范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入作为西部地区地方政府综合治理的专项基金。

总之，今天西部地区还在做梦，期待着那个关于“第二个大局”的承诺。他们还在做梦，是因为他们相信，是梦总有一天会兑现。他们不愿也不敢相信，无梦的日子，生活将会变成什么模样。梦支撑着他们的现在，也支撑着他们的未来。诗人里尔克说：“挺住就是胜利。”我想说：“有梦就是胜利。”特别是有根据的梦，蓝色的梦。

(注：本文在撰写过程中，曾参阅“推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会”有关作者的论文，以及相关报刊的文章。因为文体所限，未能一一注明，特此致谢。)

2006.06.12