筹资方面的问题

一、筹资方面的问题

（一）社会保障基金筹集的基本方案

社会保障资金（简称社保基金）的来源一般有4个渠道：政府、企业（雇主）、职工（雇员）和基金运营收入。其中政府承担的比例高低与社会保障体系的结构与制度模式有关。一般情况下，保障项目多、覆盖范围广、保障水平比较高。基金采取现收现付模式的国家，其政府负担的比例较高。近年来我国社会保障体制改革的中心内容可以归纳为从传统的“现收现付”向“社会统筹与个人账户相结合”的体制转变，这也意味着相应增加基金中雇主和雇员支付的比例而减轻国家的负担。“统账结合”的社会保障基金筹集办法是指由企业和职工分别按工资总额的一定比例上缴保险费，部分计入个人账户，其余纳入社会统筹，由基金管理机构统一掌握，然后再根据各单位符合被保障条件的职工人数，将收取到的社会保障基金分配到各单位，由单位再分发给职工。

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定中确定了养老和医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的改革方向。1997年7月，在总结改革经验的基础上，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，决定建立统一的城镇职工养老保障制度，其中关于“统账结合”方案中筹资的规定如下：全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入；企业的缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%。在失业保险方面，国务院于1999年1月颁布了《失业保险条例》，决定将失业保险的覆盖范围扩大到城镇各种经济类型的企业和事业单位，同时把缴费率由原先的1%提高到参保单位职工工资总额的3%，其中参保单位缴纳职工工资总额的2%，余下的1%由职工个人承担。在总结两江（镇江、九江）的医疗保险制度试点改革经验以后，国务院于1998年底颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保障制度的决定》，要求1999年底在全国城镇全面推行统账结合的职工医疗保险制度。

（二）目前社会保障基金筹集所面临的困难

1.筹集渠道单一，征缴难度大，企业拖欠现象严重，实际缴费率下降

目前，我国社会保障基金的筹集主要来源于企业和个人缴费，其中企业承担了很大的份额。社会保险（5项险种）中企业的缴费比例，制度定位目前已达到32.8%（养老保险20%＋3%，医疗保险6%，失业保险2%，工伤保险1%，生育保险0.8%），企业的实际缴费比例有16个省份已超过30%，而且有继续提高的趋势。与此同时，社会保障基金征收的难度也随之加大，企业拖欠缴纳社会保险费的现象也日益严重。以养老保险为例，据统计，全国征缴率1992年为95.7%，1993年为92.4%，1994年为80.5%，1995年为90%，1996年降到87%，这几年实际缴费率更有所下降，目前基本养老保险欠缴总额近400亿元。随着老龄化高峰逼近和制度转轨费用逐步加大，不开辟其他渠道，会有越来越多的企业陷入困境，已经建立的社会保障体系也会由于资金枯竭而崩溃。对于企业拒缴和欠缴社会保险费的现象，究其原因，主要有以下两点：

第一，客观上的经济困难。企业经营不景气，根本没有能力负担如此高额的社会保障费用。由于当前我国的社会保障体制覆盖的基本上是国有企业，相对于民营企业和外资企业而言，国有企业普遍技术落后、资金紧张、效益低下，根本无力为其职工支付巨额的社会保障费用。另外，我们也应该看到，过于沉重的社会负担反过来也正是造成国有企业长期处于“有增长无效益”状态的重要原因。根据对中国10大城市508家企业调查的结果显示，国有企业和国有控股企业社会保险福利费用支出占工资的比例分别为57.66%和50.33%，中外合资合作企业为20.29%，集体企业为18.74%，私营企业为18.18%。可见，社会成本负担的不平等已经严重影响了国有企业产品在市场上的竞争力，是造成其利润低下的主要原因之一。国有企业的刚性利益格局和保险福利功能扩大化的趋势已经成为改革的巨大障碍。

第二，主观上的认识偏差。企业社会保险意识淡薄，有意地拒缴和欠缴。由于政府对社会保险的益处宣传甚少，企业视缴费为负担，领导不够重视，职工也毫无兴趣甚至抵触，征缴又无刚性措施，企业可以随便拖欠，保险机构亦无可奈何。这样造成基金收缴不足，直接影响保险金的及时足额发放，从而影响职工对社会保险的信任度。一旦如此，他们就更不愿参加保险，从而形成恶性循环的怪圈。同时，企业出于自身利益的考虑，常常只顾眼前和局部利益。如果他们认为缴费人数远多于受益人数，就会拒绝参保或故意拖欠。加上保险机构管理手段落后，不能了解参保人和受益人数量上的不断变化，工作上偶有失误，就更易给企业造成贡献多于获益的错觉。在这种情况下，由于用工形式不规范、劳动关系不明确，企业就有企图漏缴部分职工的保险金；由于工资收入分配关系的不规范和复杂化，企业就有可能虚报企业职工的缴费工资基数。

2.社会保障计划的覆盖范围过于狭窄，影响了基金的积累

社会保障的特点之一是其普遍性，即其对象应包括全体社会成员。社会成员之间可以存在社会保障基金的筹集方式、保障项目、支付标准的不同，而不存在是否享受社会保障的差别。但是我国现行社会保障的对象主要为国家机关、事业单位、国有企业和城镇大集体企业，大多数私营企业、三资企业和小集体企业的职工及个体经营者没有参加，而农村社会保障则几乎是一片空白。狭窄的覆盖面，不但不利于社会保障基金的积累和劳动力资源的自由流动及优化配置，更重要的是，无法满足社会上不同群体分享社会发展成果、实现社会公平的要求。

据统计，截止到1998年底，全国共有8 475.8万名企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的81.5%，有2 727.3万名企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98%；参加失业保险的人数为7 927.9万人；参加医疗保险统账结合改革的职工仅401.7万人、离退休人员107.6万人，参加职工大病医疗统筹的人数也只有1 108万人；3 781.3万名职工参加了工伤保险；2 777万名职工参加了企业职工生育保险基金社会统筹。可以说，除了养老和失业保险以外，其他保险的实际覆盖面都过于狭窄，医疗保险甚至连国有企业职工的覆盖面都很小。即使覆盖面最大的企业职工基本养老保险，集体企业和其他经济类型企业职工的覆盖面也分别只有51%和30%左右。经过1999年上半年的“扩大覆盖面战役”后，据劳动和社会保障部的统计，全国仍有1 000多万职工没有参加基本养老保险计划，4 000多万职工没有参加失业保险，主要还是非国有制企业职工的参保率低。这既不利于保护非国有企业职工应享有的权利，也不利于实现不同所有制企业之间的公平竞争。

3.国有企业的改造进一步削减了社会保障统筹的基数

随着国有大中型企业改制的不断深入，市场竞争的加剧和对利润的追求迫使各个单位想方设法提高自身劳动生产率。为了解决长期束缚企业效益提高的“冗员现象”，各单位或精兵简政，或合并分流，大力推行的下岗和提前退休政策造成了下岗职工和离退休人员的迅速增加。由于在职职工人数减少，缴费工资总额相应削减，基金统筹基数的锐减使得社会保障基金的提取面临无源之水的困境。

4.缺乏激励机制，基金征管力度弱化

社会保障基金纳入财政专户管理后，政府作为基金风险的最后承担者身份更加突出，而社保经办机构所承担的责任和压力相应弱化。由于社保经办机构经费纳入了财政预算而不得再提管理费，在行政事业经费普遍压缩的情况下，经办机构开展业务的一些必要开支如宣传、培训和征收等费用客观上难以得到充分满足。利益关系的弱化客观上不可避免地将对社保经办机构的征缴积极性产生负面影响，基金征缴与目标管理难免产生分离。征缴者的激励动力不足加大了企业成功拒缴和欠缴的可能性，反过来加强了对企业拖欠社保费用的激励，这对于基金的筹集和积累都是有害的。