试答央行官员对民营银行的疑惑

试答央行官员对民营银行的疑惑⁽¹⁾

民营银行是当前备受关注的话题，发展民营银行的重要性越来越多地被人们所认识。目前，管理层也已经在一定程度上开了“绿灯”，比如，鼓励民间资本进入并主导城市商业银行，甚至希望民间资本收购“四大银行”的某些县支行等。但是，对发展民营银行的重要性的认识还有待进一步深化。比如1月20日的《中国经济时报》报道，中国人民银行的吴晓灵副行长在一次研讨会上表示对民营银行问题还有点困惑。吴副行长在回顾了20世纪80年代以来“民营银行”发展历程中的不良表现与教训后指出，由于环境不同，仅仅考虑所有制改革是难以解决金融问题的，在银行业改革中要防止“南橘北枳”现象，并要求大家深入研究“中国银行业改革的首要问题是产权，还是其他的问题”。吴晓灵的这番话发人深省，充分体现了一个管理者认真、负责和务实的精神，笔者在钦佩之余，尝试着为之解惑。

一、银行业改革的首要问题是硬化商业银行的预算约束

商业性金融是竞争性领域，要求市场主体完备，能够真正地“自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展”。然而，目前，我国的商业银行仍然是预算软约束的，不能真正“自负盈亏、自担风险”，进而引起较大弊端，不仅效益低下、不良资产滋生，而且难免产生“一控就死、一放就乱”的情况。

诚然，我国就是靠着这样的银行体制支撑了20多年的经济高速增长，但是这里必须看到两点:第一，这是基于历史原因的不得已选择。我国的改革是“渐进”的，银行体制改革不可能超越企业体制改革，不可能迅速地完全“市场化”。在相当长的时间里，银行体制基本上还是与工商企业体制相适应的，只是在近几年中，随着工商企业的大量“转制”及民营经济的勃兴，银行体制改革滞后的矛盾才尖锐了起来。第二，现行银行体制在支持了经济高速增长的同时，也使我们付出了沉重的代价。首先，造成大量的财政债务。由于预算软约束，从而呆坏账最终均转化为财政债务。“四大银行”在剥离1.4万亿元不良资产后，不良贷款率仍有25%。初步匡算，在剥离与未剥离的不良资产中，大约有2万亿元成为呆坏账。全国农村信用社的不良贷款率接近50%，其中呆坏账有数千亿元。还有在清理整顿城市信用社、信托投资公司和农村基金会时，中国人民银行均被迫垫支了数量可观的“再贷款”。总之，三者合计，造成的实际财政债务大体相当于2002年国内生产总值的25%左右，接近我国全部实际财政债务的一半。其次，先行银行体制多次引发金融秩序混乱，成为造成经济波动的重要因素之一。

预算软约束，是计划经济体制下的企业特征。商业银行的预算约束仍然是软的，意味着商业银行仍未摆脱计划经济框架，还不是“真正的银行”。商业银行是银行业的主体与核心，若不能摆脱计划经济阴影，则银行业也就难以适应市场经济体制。当前我国已经加入WTO，国民经济正在全面地迈向市场经济，此时，显然应当尽快使银行业走出计划经济阴影，将硬化商业银行的预算约束列为改革的首要问题。

二、“民营”是硬化商业银行预算约束的必要条件

要使商业银行的预算约束硬化，必须同时满足两个条件。

1.完善产权约束，做到“产权清晰、政企分开”。容易理解，这是实现“自负盈亏、自担风险”的基础。国有及国有控股(包括相对控股)企业是做不到“产权清晰、政企分开”的。这些企业的控制权、人事权都掌握在政府手中，董事长、总经理均由党委组织部考察任命，其经营风险最终也主要或只能由政府承担。人称“二全民”的集体企业也是同样。只有真正的民营企业，即以民间资本为主体的，控制权、人事权完全属于“三会”的企业，才能做到“产权清晰、政企分开”。

商业性金融也是竞争性领域，并且风险与投机性还明显大于竞争性工商业领域，因而在发达市场经济国家里，这一领域中的国有资本比重相当低。比如美国、英国和日本，银行业中的国有资本比重为零;又如奥地利，国有资本相当发达，铁路、钢铁、电力、通信、邮政等部门均为100%，民航为75%，但银行业仅为10%。

2.市场化、法制化的“准入与退出”与监管。商业银行的“准入与退出”条件在法律中有详尽的规定，并且严格执行。在此基础上，“准入”实行审核登记制，自然人和法人可以自行组建商业银行，只要(经金融行政部门确认)达到了法律规定的各项条件，便允许登记、开业。同样，一个商业银行的违法违规行为或经营风险达到了法律规定的“退出”标准，便要依法强制关闭清理。监管部门则要严肃、认真执法，及时掌握商业银行的经营财务信息，从中及时发现其经营风险和违法违规行为，并及时依法处置，进而造就一个竞争充分、规则约束严格，“进入不难、生存发展不易”的商业银行外部经营环境。这样的经营环境对于商业银行的健康发展是绝对必要的。因为商业银行不同于一般工商企业，它实行高负债经营，并且经营的是可以“自我消费”、无须“惊险跳跃”的货币资金。如果仅有产权约束而缺乏严厉的竞争约束与规则约束，则就会由于可以向社会转嫁经营风险而使其预算约束事实上软化。尤其是当经营者素质欠佳、存在败德行为时更是如此。

在我国目前的银行业中，上述两个条件都极不完备。首先，真正的民营银行甚为罕见。民生银行的资本金虽来自民间，但其是按“民有、党管、国营”模式进行组建的，要成为真正的民营银行还有待于“深化改革”。100余家城市商业银行中能算得上民营银行的也就是1—2家，其余均为地方国有控股公司。农村信用社虽名为合作制金融，但实为行政化体系，其产权之不清晰，比“四大银行”有过之而无不及。另外，在经过整顿后留存的城市信用社中，也只有极个别社是民营的。其次，“准入与退出”是行政化的，监管是“保姆式”的，缺乏充分竞争和严格的规则约束。关于“准入与退出”条件的法律规定十分“原则化”，一个机构要不要、能不能组建，如何组建，均主要取决于行政指令，组建工作也由行政部门主持。机构通常都有行政级别，一旦组建完成，便享有一定的行政垄断权，就是小机构也不例外，如同一城市只允许有一家城市商业银行，同一农村只允许有一家农村信用社等。“退出”方式也相类似，并且通常由政府“买单”，以致许多严重资不抵债的机构仍在运作。在监管中，由于机构具有行政垄断性，又缺乏必要的处置手段，尤其缺少依法强制“退出”的“杀手锏”，同时，监管力度也有所不足，往往不能及时掌握监管对象的经营信息并及时发现问题，再加上要维护“稳定”，以致监管部门被迫充当保姆，干了许多商业银行分内的事。“无效监管”多多，事倍功半。当然，这种“准入与退出”与监管方式，是与银行机构的产权不清晰、政企不分等特点相联系、相适应的。在今后的银行业改革中，为了硬化商业银行的预算约束，必须在上述两个方面同时进行改革;但是无论如何，“民营”是必要的基础条件。

三、民营银行历程中的主要经验教训

从20世纪80年代中期开始，我国陆续发展了一批城市信用社，其中有少量社是民营的。在浙江，民营城信社主要分布在温台地区，宁波、金华也有个别社是民营的。近几年，经过组建城市商业银行及几次“整顿”，绝大部分民营城信社已经不复存在。如浙江，目前仅有2家城信社与1家城市商业银行是民营的。回顾这一历程，下列几点值得注意。

1.“民营银行”机制灵活，总体业绩良好，呈现出明显的制度优势。比如，涌现出银座、泰隆等优秀机构，他们定位于个私经济，内控制度完善，资产质量优异，经济效益良好，发展迅速，在当地银行同业中享有很高的声誉。银座城信社联合其他7家社组成台州市商业银行后，9个月中，各项存款便增长50%。又如，合并组成温州市商业银行的29家城信社中，多数是民营的，合并前，利润总额曾接近一亿元，而金融形势大好的2002年，温州市商业银行的利润才3000多万元。再如，宁波市绿叶城信社，在近3年多的整顿中，虽则压力巨大、前景不明，并且出现人才流失、存款增长迟缓、市场份额下降等严重困难，但仍然挺住了，并取得良好业绩，在2001年的宁波金融安全综合考核中获得92.5分，列全市30多个金融机构的第2位。2002年，绿叶城信社存款增长25%，利润增长15%，不良贷款率下降2.5个百分点。

2.由于“准入与退出”及监管方式没有相应改变，因而出现“南橘北枳”现象。民营银行由于机制灵活，因而一旦“败德”干坏事，也势必更厉害。由于缺乏必要的规则约束与竞争约束，浙江的民营城信社呈现“两极分化”，既有极佳的社，也有极差的社。在“老大难”城信社中有一半是民营的，如台州的G城信社，因家族式管理、大放关联企业贷款而资不抵债达7000万元。不久前老总被审判的迅达城信社也是民营的。

3.“行政化合并”的代价巨大。用行政手段合并金融机构，本来就不是好办法，若对民营机构这样做，危害就更大。比如，在组成温州市商业银行的29家城信社中，多数社的资产质量、经营业绩均称良好。但由于通过行政指令合并，许多社心有不甘，因而不但阻力甚大、组建过程延宕，而且不少城信社被“掏空”，致使开业后的温州市商业银行资产质量低下，呆坏账不断暴露，步履维艰。再如在台州市商业银行的组建中，虽则确定了以银座为核心、保存银座的优良机制，以民营资本为主体，把不良资产阻挡在新机构之外等三项正确原则，但因尚未完全摆脱“行政化”框架，其余7家城信社(虽均资不抵债)都是以“兄弟”身份加入的，要处处照顾原有利益，以至磨合成本较高。

4.关于市场定位。商业银行拥有经营自主权，其市场定位是在追求利润最大化中的理性选择，金融行政部门不应当对其提出先决要求，如要求民营银行的贷款投向民营企业和中小企业等，只能从控制风险(大额贷款)的角度进行限制。浙江省曾经存在过的及现存的“民营银行”，由于均是在与个私经济共存共荣中发展的，因而绝大多数机构的贷款主要投向个私小客户。如绿叶社的户均贷款仅11.4万元，50万元以下的贷款总额接近各项贷款的一半。

5.要全面看待信誉问题。银行的信誉是由多种因素决定的。如规模、实力、背景、服务质量等。在其他条件相同时，大银行的信誉肯定优于小银行，国有银行(因有国家信用作后盾)肯定优于非国有银行。但是，银行的社会功能主要是优化资金配置，吸存能力不能成为主要评价标准，对“挤兑”也要进行客观分析。在信息渠道不畅的条件下，小机构、非国有机构相对容易发生“挤兑”。经济运行是复杂的，一些不确定的突发因素，往往便可引发公众的非理性行为。不久前起于广州、波及面甚广的“抢购”便是一例。因此，不能简单的以是否发生“挤兑”而论英雄。

四、发展民营银行的基本思路

“民营”是银行业改革绕不开的必由之路，民营银行的拓展过程也就是银行体制根本变革的过程，这中间的陷阱、暗礁为数不少，因而应当积极稳妥、讲求实效，遵循“方向坚定、措施配套、稳步前进”的战略原则。

1.方向坚定。商业银行要坚定不移地走“民营”道路。今后，新组建的商业银行必须是民营银行;现有的商业银行都要通过股份化改造、股权结构调整转变为民营银行。不仅中小银行如此，“四大银行”也应当如此，最低限度也应当将其中的3家改造为民营银行。

2.措施配套。要同时推进“准入与退出”及监管方式的改革，使商业银行“民营”后，预算约束能真正硬化。要尽快制定、完善相应的法律法规，使得“准入与退出”有详尽、明确的法律规范标准，使得监管部门有处罚违法违规行为的完善依据及强制“退出”的“杀手锏”;要尽快建立存款保险制度及完善的信息披露制度。要实行“区别对待”。新建机构、完成改制的机构及外资机构，“准入与退出”及监管均按新方式(及市场化、法制化方式)操作;尚未完成改制的机构(因无法适应新方式)仍按老方式操作，但是必须在一定期限内完成改制，超期则清盘“退出”。要在新的法律规范中给小机构留出足够的发展空间，如允许优秀小机构“升格”及有条件地跨地域经营，允许同一地域存在两家以上的同类机构等。要与转变政府职能相结合，防止地方政府过多地插手民营银行的新建，以免造成“一哄起”和新的扭曲、变形。

3.稳步推进。要从实际出发，对不同机构拟定不同的改制时间表。股份制商业银行、城市商业银行和城市信用社等中小机构可以快一些，应当在3—5年内全部完成。农村信用社改制的困难较大，全部完成的时间应适当延长。“四大银行”更为复杂，尤其是在经济欠发达地区的县域分支机构，“政策性”还相当明显，贸然处置势必造成金融“空白”，进而阻碍经济发展，因而能在8—10年内完成改制就很不错了。不论哪一类机构，在完成改制前，始终要十分注意加强内部管理及揭露腐败、违法行为。另外还要协调改制与新建。根据当前实际，应当“放开”小机构(包括资本金1亿元以下的机构)的新建，而中型以上机构则以暂缓“放开”为妥。一则，优质民营银行只能从市场竞争、大浪淘沙中崛起，因而只有从优秀小机构发展而来的大中型机构才有强大活力，而直接发展大中型机构则“风险”偏大。二则，目前城市商业银行等小机构正在改制，若不允许组建新的小机构则会维护其垄断性，有损改制效果。同时，实践表明，改制要真正“到位”是很不容易的，十分需要有真正的民营机构与之竞争、供之借鉴，促进其“到位”。三则，发展小机构有助于缓解“中小企业贷款难”现象。同时，在改制中，应当注意为经过整顿考验的城市信用社提供发展空间，对于其中个别的优秀民营城信社，更应当鼓励其做大、“升格”。要将地方性小金融机构的管理权下放到省区(自治区、直辖市)。这是指，在全国统一的法律规范下，将地方性小机构的“准入与退出”放在省(自治区、直辖市)内依法处置，报中央备案即可;日常监管也主要由省(自治区、直辖市)负责组织实施。对于一些“粗线条”的法律法规，省(自治区、直辖市)可制定实施细则，经中央批准后执行。小机构的风险处置，新建及完成改制者由省(自治区、直辖市)负责，原有机构由中央及省区共同负责。下放地方性小金融机构的管理权，是银行业转轨的必要组成部分。因为这类机构数量大、情况复杂，全国统一管理的难度甚大，十分不利于改革与发展。当然，“下放管理权”不能“一刀切”，应当让条件较好、客观需要强烈、当地政府又愿意接受的省(自治区、直辖市)先行试点，然后再扩展推广。