实现区域金融安全的重要基础条件

市场化“准入与退出”:实现区域金融安全的重要基础条件⁽¹⁾

金融安全对于实现经济的稳定健康发展至关重要，不仅全国如此，区域也如此。小法人金融机构的金融安全是实现区域金融安全的关键，而要有效地防范化解小法人机构的风险，市场化的“准入与退出”是必不可少的基础条件之一。

市场化“准入与退出”的基本涵义是，在“准入”方面，主要实行登记制，凡是中国的法人与自然人均可发起组建金融机构，只要股东或社员人数、资本金额、经营者资格以及其他有关条件均达到法律规定的标准，就可以注册登记。金融行政部门只是审核其是否确实达到法律规定的标准，仅此而已。当然，在金融机构确实过多，竞争过度时，也可以依法暂停登记。在“退出”方面，主要是依法处置。金融机构可以依法兼并、联合及自行清盘关闭;金融监管部门可以依法对有重大违法违规行为的及经营不善、风险很大的机构，强制实行被兼并或清理关闭。在金融机构的联合、兼并中，政府及金融行政部门可以引导、牵线、推动，但不包办。

迄今为止，我国金融机构的“准入与退出”，除了个别外，基本上还是“行政化”的。其基本特点是:第一，金融机构的组建由政府或金融行政部门发起，由行政指令推动，法律成了陪衬，新机构也主要依靠行政约束运作;第二，重“准入”轻“退出”，并且往往以即期稳定、不爆发风险为目标。

城市商业银行的组建便是行政化“准入与退出”的典型案例。一则，要不要组建，哪些城市可以组建，都由行政指令决定而不是依据法律，并规定由当地政府及人民银行分支机构主持筹建;二则，在组建城市中，所有的城信社一律并入城市商业银行，而不管其是否愿意;三则，简单地“归大堆”，将风险向后推移，而不是及时清理高风险机构，及时化解风险，清产核资工作也欠细致，不少风险在开业后才暴露。行政化的组建方式，带来了严重不良后果。一是机制不活，新组建的银行主要是依靠行政约束运作，而不是依靠产权约束运作。城市商业银行均为“地方国有控股公司”，地方财政持大股，其他主要股东一般为国有企业及城镇“大集体”企业。由于主要股东是“预算软约束”主体，不可能认真关心经营绩效，因而“三会”的运作机制难以完善。据对7家城市商业银行的问卷调查，有4家行在开业后2—3年中没有开过一次股东会，有2家一年开一次，1家一年开1—2次;当问及董事会作用的发挥时，仅有1家回答“充分”，有4家回答“较好”，2家回答“一般”;当问及监事会如何监督时，1家回答仅听取“定期汇报”，2家回答仅进行“年度稽核”。同时，还存在着如何协调董事长、党组书记和总经理三者关系的问题。二是不良资产包袱沉重。城市商业银行是浙江省三类小法人机构中资产质量最差的，不良资产包袱之沉重，不仅远高于城信社，甚至还高于农信社。1998年末，其不良贷款率为29.19%，其中“两呆”率为18.63%;而同期全省农信社的不良贷款率为23.89%，“两呆”率为11.39%，全省城信社的不良贷款率为16.55%，“两呆”率为6.59%。并且在7家城市商业银行中，有一家的“两呆”率已超过30%，处于高风险状态，还有1家已超过20%，另有1家也已接近20%。这种情况是与“行政化组建”分不开的。一些资产质量极差的城信社原封不动地归了大堆;而一些资产质量较好的城信社则往往由于不情愿合并而将家底掏空，特别是在组建过程拖得较长的温州、宁波等地，尤为明显。目前，我省最大的三个城市杭州、宁波、温州的城市商业银行，其资产质量恰恰是全省7家城市商业银行中最差的。三是经营绩效欠佳。由于不良资产包袱沉重、经营机制又不活，进而绩效欠佳也就顺理成章了。据《浙江省金融统计月报》，1998年，全省城市商业银行的盈亏总额相抵合计亏损7986万元，占其所有者权益的6.53%;而同期，全省农信社仅亏损3152万元，占其所有者权益的0.63%，全省城信社则盈利3988万元。

此外，还经常可以看到，一个机构不行了，便强行并入另一个机构，结果将两个机构都拖垮了。比如萧山某城信社，原来经营业绩不错，资产质量、利润、人均存款量等俱佳，但是1998年上级将萧山信托办强行并入，带来8000万不良贷款，致使该社实际上资不抵债达4710万元。

行政化“准入与退出”，不仅造就了一批资产质量欠佳的机构，而且会使小法人机构的预算约束软化，进而大大加剧了中央银行监管的难度。因为，在上述机制下，小机构一旦“出生”，便难以“死亡”，即使搞得一塌糊涂，最终也无非是并入某个机构了事，以致不少小机构的经营者相当大胆，忽视稳健经营。一些资产质量已经欠佳的机构更是“虱多不痒、债多不愁”，他们对资产质量漠不关心。这样，对于大多数产权约束尚不完备的机构来说，预算约束便会进一步软化;对于少数产权约束较为完备的机构来说，则因可向社会转嫁经营风险，预算约束也会趋于软化。对于人民银行来说，则由于难以行使严厉的终极处置手段，因而，面对不断上升的不良资产，干了许多本来应当由金融机构自己干的事，结果往往是疲于奔命、事倍功半。如果我国早几年就具有较为完备的市场化“准入与退出”机制，能及时清理关闭那些金融风险已经较大的小法人机构，同时对其他小法人机构形成巨大的威慑，迫使其稳健经营，那么，全国的城信社的风险就不会发展到现在的地步，被迫进行一场“运动式”整顿。当然，我国是一个经济体制转轨中国家，要想较早地建立起市场化“准入与退出”机制是不现实的。但是，目前及时地建立这样的机制已经迫在眉睫，否则，小法人机构的金融风险还会继续发展，势必将不断给区域金融安全带来威胁。

目前，构建小法人机构的市场化“准入与退出”机制不仅有必要，而且也具备了一定条件。一是在社会主义市场经济理论指导下，已经有了一批基本的法律与法规，对金融机构的“准入与退出”作了基本规定;二是已经出现了一些市场化“准入与退出”的案例。比如1998年7月开始的台州市路桥区银座城信社兼并椒江区港口城信社便是“市场化兼并”的案例:港口社经浙江金汇审计师事务所清产核资认定，资不抵债达7000万元。在当地政府和人民银行的支持下，经人行批准，银座社与港口社双方董事会达成协议，由银座社兼并港口社，并承担其全部债务。银座社在椒江区开展业务以来，仅9个月，存款即达1.5亿元，对当地的海门与龙翔等两个城信社构成巨大压力，海门与龙翔的负责人都承认银座的机制比他们强，具有明显的竞争优势。再如临安的钱王城信社则是“市场化合并”案例:1998年，临安市的天目、锦城等两个城信社在当地政府与人民银行的推动与协助下，为了求得更好的发展，进行了合并谈判，先后召开两次股东大会，终于通过合并协议，年底并账，1999年1月18日正式挂牌。合并后，企业凝聚力较强，业务拓展较快，1999年3月末，存款余额达到2.1亿元，比4个月前增加3000万元。

为了尽快建立较为完备的市场化“准入与退出”机制，当前主要应做好下列工作:

1.有关部门要转变观念。首先，要切实认清行政化“准入与退出”的危害性，切实认清市场化“准入与退出”的重要性与必要性。其次，要进一步强化依法办事观念，确立法律高于行政指令的观念。当行政指令与法律有矛盾时，按行政指令办还是按法律办，正是计划经济与市场经济的基本区别之一。再次，要正确处理即期稳定与长远稳定的关系。必须把“长治久安”放在首位，不能牺牲长远稳定来换取即期稳定。

2.进一步完善有关法律，并确保法律的权威性，不受任何行政指令干扰。在法律中要体现“国民待遇”，凡是中国企业法人与公民，满足法律所规定的条件，便允许组建金融机构并注册登记。对于在中心城市尤其是在较大的城市中，城市商业银行是否允许有第二家、第三家;农信社是否能全面代替城信社的功能，在这次城信社整顿之后，将来是否允许组建新城信社;城信社是否一定要搞合作制而不能搞股份制;农村社区中是否只准有一家合作金融机构等问题，都需要重新思考，并在制定法律规范时按现代市场经济原则妥善处理。今后，法律必须严格执行，不仅是准入，还有退出条款，对于符合市场退出规定的机构，必须及时清理、关闭、撤销、破产。

3.从速建立存款保险制度。市场化的“准入与退出”，还应当有存款保险制度相配套，以减少损失及保障小额存款人的利益。中小金融机构的存款保险制度如何建立?是全国统一建立，还是分省(区)建立?目前看来，以分省(区)建立较妥，可以选择若干经济发达省(区)先行试点。

4.在整顿城市信用社过程中要因地制宜、趋利避害。1999年在全国开展的对城信社的全面整顿，对某些省(区)来说确是一种不得已的必要选择。但浙江的情况有所不同，全省城信社的总体情况较好，产权制度建设、资产质量、效益均居三类小法人机构之首。目前，行政化“整顿”的负面效应已相当明显。一是存款、人才、资本金等正在流失，风险明显增大。二是一些来之不易的制度成果可能丧失。在县(市)中有一些产权制度建设与经营业绩均相当不错的城信社，这些制度成果来之不易，若并入农信社则势必丧失殆尽，十分可惜。三是对农信社也会造成一定冲击。一些资产质量低劣但还不到“资不抵债”的社并入后，必将大大加重农信社的“包袱”。因此，在整顿中要努力因地制宜、趋利避害。“趋利”指的是对于那些资不抵债或者资产质量甚差的城信社，应当借此机会适当处置。“避害”，要努力减轻行政化整顿的副作用。这里的关键是要从实际出发，区别对待，不搞“一刀切”。应当注意几个问题如下:第一，对优秀城信社的处理应特别仔细，尽量使他们有一个满意结局;第二，城信社并入农信社时应当充分考虑资产质量与“亲和力”状况;第三，不能期望通过吃进若干城信社来冲淡坏账，再来一次“归大堆”肯定不会有好结果;第四，如果城信社的股份制已较为完善，则今后是否要改为合作制便值得考虑，因为搞合作制并非那么容易，“改制”的结果很可能是形成制度真空、约束软化;第五，应当鼓励全国性股份制商业银行去兼并城信社。

5.加速城市商业银行与农信社的改革，并帮助清理历史包袱。要尽快使小法人机构真正成为“四自”的市场主体。城市商业银行要通过调整股权结构以完善股份制运作，进而强化产权约束，使其由“地方国有控股公司”转变为建立起现代企业制度的民营商业银行。农村信用社要坚持走合作制道路，争取早日成为符合现代市场经济要求的合作金融组织。不少城市商业银行与农村信用社的不良资产包袱甚为沉重，难以立即按市场化“准入与退出”运作。由于这些“包袱”的形成有历史原因，目前依靠自身的力量已难以完全化解，因而要调动各级财政及其他多方面的力量并采用多种方法帮助化解，对于个别资产质量极度低劣的农信社也可清理关闭。