业务管理费用大幅增加

第七章　国有商业银行财务资源配置

第一节　国有商业银行财务资源配置现状分析

为了说明国有商业银行财务资源配置状况，我们以国有商业银行1995～1999年的有关数据做分析，国有商业银行财务资源配置状况有如下变化：

一、资产负债结构和收益结构有所调整

截至1999年末，工农中建四家国有商业银行总资产中，贷款资产占比为60．39%，比1995年提高4．11个百分点，投资资产占比为11．99%，比1995年提高8．45个百分点，总负债中，存款负债占比为67．89%，比1995年提高11．67个百分点，其中短期存款占比为35．81%，比1995年提高8．21个百分点，定期存款占比为32．08%，比1995年提高3．46个百分点。资产负债结构有所改善（见表7—1）。

五年来，四行收益构成也发生了变化，利差收入、金融机构往来收入比重下降，证券投资收益、中间业务收入（以手续费收入代）的比重有所提高。其中利差收入下降4．7 2个百分点，金融机构往来收入下降10．58个百分点，证券投资收益上升2．97个百分点，中间业务收入上升0．3个百分点（见表7—2）。

表7—1　工农中建四行资产负债结构变化情况表

资料来源：《中国金融年鉴》相关各期；各银行年报。

表7—2　工农中建四行收益结构变化情况表

资料来源：同表7—1。

二、机构、人员虽有所减少，但总量较高

五年来，四行根据精简、高效和集约化经营原则，深化机构改革，一是完成了省会（区首府）城市分行与省（区）分行的合并工作；二是撤并亏损严重和布局不合理、业务量小的网点。截止到1999年末，四行分理处以上的网点76240个，比1995年减少3712个，减幅4．64%，在精简机构的同时，坚持裁减冗员，截止到1999年末，四行共有正式职工159．92万人，比1995年减少5．17万人，减幅3．13%（见表7—3）。

表7—3　工农中建四行营业网点、职工人数表

资料来源：同表7—1。

三、固定资产投资膨胀，折旧费用增加

五年来，四行固定资产由1203亿元上升至2080亿元，增幅72．90%，与1995年相比，后四年固定资产分别增加517亿元、687亿元、877亿元、1346亿元。固定资产增加过快加大了内部资金占用，减少了生息资产，相应减少后四年收入约225亿元。

固定资产逐年增加，每年进入成本的固定资产折旧也不断增加，与1995年相比，后四年四行固定资产折旧费用增加成本支出149亿元。

四、业务管理费用大幅增加

五年来，四行业务管理费用上升较快，由1995年的601亿元增加到1999年的960亿元，上升幅度为59．73%，与1995年相比，后四年业务管理费用分别增加151亿元、307亿元、369亿元、359亿元，相应增加了成本支出1186亿元。四行人均业务管理费用由1995年的3．64万元增加到1996年的6万元，上升幅度为64．84%，总收入费用率由1995年的11．47%上升到1999年的19．09%。

五、账面利润逐年减少

1995～1999年，四行账面利润呈现逐年下滑趋势。如果考虑各行存在的虚盈潜亏因素，各行账面盈利恶化的趋势更为严重（见表7—4）。

表7—4　工农中建四行利润变化情况表　单位：亿元

资料来源：同表7—1。

六、风险抵补能力严重不足

1999年末，四行呆账准备金余额为479．82亿元，仅占各项贷款余额的0．75%，而同期汇丰控股的比例为3．16%（见表7—5）。

表7—5　工农中建四行呆账准备金余额表　单位：亿元

资料来源：同上。

从以上分析，我们不难看出，国有商业银行财务资源配置突出的问题是经营成本过高，而引起财务资源配置效率低下。1995～1999年，四家国有商业银行利润不断下滑，固然有利率大幅度下调、利差缩小以及营业税率上调等因素的影响，但固定资产急剧膨胀；机构、人员过多；业务管理费用大幅上升导致的经营成本增加，亦是国有商业银行利润不断下滑的主要因素。与国外国有商业银行相比，国有商业银行盈利性指标明显较低（见表7—6）。

表7—6　中外银行盈利性指标比较

资料来源：《城市金融论坛》，2000年第3期，第15页。
注：①为1997年数据。

第二节　影响财务资源配置效率的重要因素：行为、机制

一、财务行为与财务资源配置

多年来，国有商业银行经营粗放，集约化经营程度较低，财务资源配置效率低下。分析其形成的原因，除了体制方面外，国有商业银行普遍存在的财务行为不规范，是形成国有商业银行财务资源配置效率不高的一个重要原因。

（一）国有商业银行不规范财务行为的现实表现

1．监管部门所反映的财务违规违纪行为。1999年，国家审计署对两家国有商业银行组织了自审计署成立以来的首次较全面系统的以摸清家底为目的的审计。截至去年10月底，各级审计机关在“两行”审计中发现各类违纪、违规和各类违法犯罪案件共计170起，其中不少是多年来形成的大案要案。除此之外，还发现一些分支机构有随意修改会计表报，虚增资产、负债和所有者权益，私设“小金库”，违规经营造成巨大损失和存在巨额账外资产等严重问题。^[1]

上述审计部门所发现的问题事实上在国有商业银行带有普遍性，只不过程度不同而已。虽然近几年来国有商业银行强化了内部管理，中央银行也加强了对国有商业银行的金融监管力度和频率，但国有商业银行财务违规违纪行为仍屡禁不止。从问题分析，国有商业银行存在着以下四方面的财务违规违纪：一是会计信息失真。会计报表编报的随意性和会计信息披露的人为性，造成国有商业银行会计信息存在着不同程度的失真。二是账外经营和“小金库”仍未根绝。出于个人利益或小集团利益，私设“小金库”、搞账外账或账外经营等顶风违规、违纪行为仍一定程度的存在。三是经营状况反映不实。特别是涉及到权责发生制类的财务收支项目，人为因素较多，该摊的不摊，该提的不提以及应收利息反映不实，财务状况的真实性较差。四是成本控制不严。“跑冒滴漏”以及铺张浪费现象仍很普遍，违法犯罪现象也时有发生。

2．经营过程中所反映的财务不规范行为。除了以上违规违纪行为之外，国有商业银行在经营过程中还普遍存在着以下不规范财务行为：

（1）对经营费用的追求。近几年来，国有商业银行虽然在费用分配上作了较大力度的改革，加强了费用分配与经营效益挂钩的力度。但是，由于国有商业银行一定程度上的粗放经营存在，经营基础的差异，经营效益的巨大反差，以及业务开拓和发展的需要，国有商业银行还难以做到零基分配。以致国有商业银行在分配费用时，除了部分费用与经营业绩挂钩外，不得不拿出相当一部分的费用用于开门和发展的需要。但是，由于影响国有商业银行分支机构开门和发展的因素很多，如营业网点的多少，规模的大小，业务量的多少，所在地区物价水平的高低，电子设备急需投入程度等等。这些因素都是不断变化的量，其中有些外生变量是银行自身无法控制和预测的，所以，上级行很难准确地确定下级行的费用指标。结果是费用指标多的行处，有多少用多少，不用会影响明年的费用基数，影响明年的费用分配，费用指标少的行处则不断要求追加指标。国有商业银行分支机构在争费用指标时，往往把最硬的“缺口”留出来，如上级行要求投入的科技费用，新业务发展费用等等。对费用追求的另一个表现是费用开支权限分散，费用支出控制不严，由此在造成费用扩张的同时，产生费用资源配置效率的低下。

（2）对固定资产投入的追求。尽管近几年来国有商业银行加强了对自身固定资产投入特别是对房屋等基本建设投入的控制力度，但国有商业银行分支机构对固定资产投入的欲望仍很强劲。特别是随着计算机等现代科学技术的发展，分支机构不顾经济金融环境差异和电子设备使用效益，一味加大电子化投入，使得固定资产投资膨胀，边际使用效益低下的现象仍很普遍。

（3）创造利润的内在动力不足。与对费用、固定资产的渴求相比，国有商业银行分支机构创造利润的内在动力明显不足。近几年来，国有商业银行虽然普遍建立起了利益分配与创造利润挂钩的机制，但由于分支机构所处经济环境、金融环境以及历史形成因素的影响，国有商业银行还很难按统一标准对分支机构进行利润与利益分配挂钩，分配标准的差异，使得国有商业银行分支机构对创造利润的内在动力明显不足，突出表现在对利润计划的核定上，下级行总会找出种种理由要求少核利润计划或调减利润计划。

上述财务不规范行为和财务违规违纪行为的存在，不但使得国有商业银行经营效益跑、冒、滴、漏现象严重，而且，使得国有商业银行有限的财务资源不能够发挥应有的效益，由于财务行为的不规范，使得财务资源的配置不能够遵循协调性原则和效益原则，财务资源配置效率低下。

（二）以财务行为理论剖析国有商业银行不规范财务行为的成因

为找到国有商业银行财务行为不规范而引起的资源配置效率不高的根本原因，达到从根本上建立规范国有商业银行财务行为、提高资源配置效率的目的，我们首先从财务行为理论，分析国有商业银行财务不规范行为的成因。

1．财务行为理论所揭示的财务行为规范。财务行为理论包含财务目标理论、财务活动理论、财务方法理论、财务经营理论等等。财务行为理论的每一个分支都从不同方面揭示了财务行为的基本规范。

财务目标理论认为，财务目标是财务运行的目的，它既是财务管理的一个理论问题，同时也是国有商业银行财务管理的一个重大的现实问题。财务目标在财务工作中起导向性的决定性的作用，这个因素制约或影响到财务工作的各个方面，控制着财务工作的各个管理环节和管理过程，它是构建财务运行机制的方向和标识。企业财务目标不等于企业目标，企业的目标是追求“利润最大化”或“经济效益最大化”。而财务管理目标应是“财务成果最大，财务状况最优”。

财务方法理论所解决的是如何进行财务管理，财务调控和评价是财务方法理论中的一个重要内容。财务方法理论认为，财务调控和评价体系建立的科学程度与否，直接支配着财务管理实务和结果。财务调控理论认为，实施财务调控必须坚持归口分级管理原则；责权利相结合的原则；可控性原则；例外管理原则。财务评价体系理论认为，约束企业财务行为，必须建立一套科学的财务评价体系，这种评价体系，应能让各方面的使用者了解企业整体财务实力的优劣，并能从中分析原因，以便从各个角度评价企业的财务状况和经营成果。

财务经营理论是企业财务管理者的观点，是企业财务管理的指导思想和原则。财务经营理论要求，企业的财务经营必须遵循系统整合原则、结构最优原则、资本增值原则、机会成本最小原则、风险适度原则、规模最优原则等等。

2．国有商业银行财务行为不规范成因。形成国有商业银行财务行为不规范的原因很多，有体制方面的原因，也有制度和管理方面的原因。在此，我们主要以财务行为理论，对照国有商业银行财务行为，对其不规范成因作一简要分析，概括起来主要有：

（1）财务目标定位不清晰。如前所述，企业财务目标不同于企业目标，企业的目标主要是追求利润最大化，企业财务目标不但要追求财务成果的最大化，而且，要追求财务状况最优化。这两种不同目标有其共性之处，即都以效益作为主要目标。但也有不同的地方，不同之处就在于对长远利益和当前利益的兼顾程度不同。前者更注重当前利益，而后者更注重长远利益。国有商业银行在财务目标的定位上，长期以来则趋同于企业目标。由此，导致国有商业银行在财务行为上，只注重账面利润，而不注重国有商业银行的实际财务状况。出现不少分支机构，为了完成上级行下达的利润计划，不是从经营和管理上去挖掘潜力，而是投机取巧，人为地在账面利润和应收利息、应付利息、呆账准备金的提取上做文章，调节利润。

（2）财务评价体系不科学。由于财务目标定位不清晰，因国有商业银行财务评价指标体系的选择及其指标考核口径的设定上，并不能够充分揭示国有商业银行的财务状况。它所侧重的是即期利益，并不能够从战略目标角度揭示国有商业银行的财务状况。同时，不科学的财务评价体系，诱导了国有商业银行分支机构只注重眼前利益，不顾长远利益的短期财务行为。

（3）财务调控体系建立不完善。国有商业银行对分支机构财务权力的下放，使得国有商业银行财务资源配置分散，层次低化，总体而言，系统调控能力较弱，集中有限财务资源办大事的能力不足，财务资源配置效率不高。与此同时，由于财务调控体系的不完善，以财务杠杆对国有商业银行经营行为进行引导和调控的力度明显不够。

（4）财务管理体制不健全。国有商业银行一级法人的管理体制在财务管理上并没有得到充分体现。近几年来，国有商业银行在财务管理上，对下级行处虽然实行了一级法人体制下的分级授权管理，但在授权的内容和授权的力度上还不足以对下级行的财务行为形成有力的控制。1998年末，四家国有商业银行15 896个县级支行；1351个二级分行绝大部分都不同程度的拥有财务决策权和审批权。财务开支权力的分散，很难在财务行为上形成规范。

（5）财务监管不到位。国有商业银行法人治理结构的内在缺陷，是造成财务监管不到位的根本原因。国有商业银行产权结构的不合理，使得所有者缺位或所有者虽到位但监管不到位。在现有产权结构下，国有商业银行的责权利不对称，分支机构的经营者往往偏重于享有对财产的支配权，缺乏承担资产经营责任和财产损失，分支机构往往只是对上级行负责，而不是对财产负责。所有者缺位或所有者虽到位但监管不到位，使得国有商业银行分支机构经营行为缺乏有效约束。

（6）财务行为控制手段不先进。表现在财务核算计算机运用程度比较差，相当一部分行处只能在大机上实现内部财务的总分核算，而不能实现财务的明细核算。明细核算仍然需要借助于手工或服务器来完成，大机上财务核算数据的不全面，使得上级行很难在财务管理上发挥大机数据集中的作用，对下级行财务行为实施实时的控制和监督。同时，财务核算的相对滞后，也使得成本控制中心、利润中心等责任中心的建立难以进行，管理会计在银行不能够得到很好的运用。

二、财务机制与财务资源配置

国有商业银行整体财务资源配置效率低下，其中一个重要的原因，是财务机制不健全，突出表现在：

1．没有建立有效的效率评价机制。国有商业银行长期以来，粗放经营严重，这除了受当时国家计划经济体制以及国家对国有银行管理体制的营销之外，其中一个重要的原因，是在国有商业银行内部，没有建立起一套有效的效率评价机制。长期以来，国有商业银行在经营评价上，主要有三项指标：①存款指标；②贷款指标；③利润指标。而且，在这三项指标中，存、贷款指标长期以来，是作为国有银行的主要评价指标。在这种评价指标的影响下，国有银行把存款和贷款视为“实力与地位”的象征。由于贷款规模受指标限制，而存款可以不受限制的增加，所以，在相当长的一个时期中，存款增长情况一直是国有银行上级行对下级行业绩考核的最重要指标。考核的主要内容有：存款市场占有率、存款余额同业占比名次和存款增加额的任务完成。为多完成存款任务，1986年开始，还在各国有商业银行分支机构中实行“储蓄承包”，1988年开始，还在中国农业银行系统实行对财政部的全系统承包。这套机制使得国有商业银行的每一层次甚至每一个人的利益分配主要与存款挂钩。在不恰当的评价机制的影响下，国有商业银行为了能够更多地增加存款，扩大规模，长期以来，实行的是扩张型财务资源配置策略。集中表现在机构网点、人员的迅速膨胀，代办点、代办员的迅猛增加，各项固定资产投入、费用投入的迅猛增长。

近几年来，各国有商业银行的业绩评价机制虽然有了较大改进，但仍没有彻底消除规模扩张的痕迹，存款等指标仍占有一定比重，资产利润率、资本利润率、人均利润率等核心财务指标的得分权重仍相对较低，因而，扩张性冲动在部分行处依然存在。

正是由于评价机制的不合理，使得国有商业银行分支机构长期以来奉行的是不惜血本抓存款，乱摆摊设点，成本意识和投入产出意识薄弱，相当一部分网点长期处于保本点之下，财务资源配置效率得不到发挥。

2．没有建立完善的利益分配机制。长期以来，由于实行的是以存款为主要指标的考核，利益分配也就自然以存款作为主要挂钩指标，相当长的一段时期内，国有商业银行没有建立起以“效益”为中心的利益分配机制，这种不健全的利益分配机制，不但背离了国有商业银行的经营原则，而且也助长了国有商业银行分支机构的粗放行为，使得财务资源配置效率不高的状况成为必然。

上述财务行为和财务机制方面存在的问题，除了财务目标和财务评价体系之外，其他方面的原因都涉及到财务管理体制方面的问题。对于财务目标和财务评价体系方面的问题，我们将在第八章资源配置效率评价与资源配置约束中加以论述，下面，我们将主要就国有商业银行财务管理体制改革问题加以探讨。

第三节　提高财务资源配置效率的关键：体制与手段的改革

一、财务管理体制改革：收权严控

要规范国有商业银行的财务行为，建立科学的财务分配机制，就必须进行财务管理体制和管理手段的改革。体制和手段的改革是从制度上保证国有商业银行资源配置效率的关键。

（一）国有商业银行宏观财务管理体制历史变迁

与企业财务管理体制改革基本类似，1978年以来，国有商业银行的财务管理体制改革主要围绕如何扩大国有商业银行的经营自主权、如何合理确定国有商业银行的义务，在明确国有商业银行权力和义务的同时，如何更好地贯彻好利益分配关系进行了大胆的、有益的探索。其基本措施是，在70年代末期80年代初期，试行企业基金制度，后又实行利润留成办法，并从80年代初期开始，明确并加强了对国有商业银行成本开支范围的管理。从1993年起，与其他企业一样国有商业银行实行了会计制度改革和财务制度改革，其核心内容是将国有商业银行财务核算由“收付实现制”改为“权责发生制”，由“完全成本法”改为“制造成本法”。

从上可以看出，国有商业银行的财务管理体制多年来虽几经变更，但仍以宏观财务为主，集中表现在国家对国有商业银行财务资源分配上的“放权让利”或“权力回归”。现在，一旦还权于国有商业银行，财务管理体制本身所反映、所调节的经济利益关系（或矛盾）便会集中表现出来，处理不好，会直接或间接地影响到企业经济效益甚至影响到这种体制能否继续存在。因此，在宏观财务管理体制基本建立的情况下，如何理顺国有商业银行内部财务管理体制，是规范国有商业银行财务行为，提高资源配置效率的关键。

（二）国有商业银行内部财务管理体制的构建

国有商业银行内部财务管理体制的构建，应着重解决好以下五方面的问题：

1．根据国有商业银行内部经营组织形式，确立好国有商业银行的财务管理体制类型。国有商业银行分支机构不同的经营规模和不同的经营组织形式，决定不同的财务管理体制。

2．根据国有商业银行内部各分支机构经营责任和经营绩效确定财务责任，并以此确定财务权限的大小。

3．通过科学的考评体系，确定各单位履行职责的好坏。

4．以承担财务责任的大小及其履行情况，确定物质利益的多少。

5．运用必要的技术手段，延伸管理者的控制力。

从上可以看出，国有商业银行的财务管理体制不管如何构建，重要的是要解决好财务资源配置的集权和分权的关系；划分好国有商业银行内部各级行处以及各部门之间的经济责任，在最大限度地调动各级行处经营积极性的同时，规范好各级行处的财务行为。国有商业银行的财务管理体制属于财务管理工作的上层建筑，它对其“经济基础”——国有商业银行理财活动和资源配置行为起着约束、推动和导向作用。它应随着国有商业银行的组织形式和经营方式的变化适时作出调整，否则，将会导致企业财务行为的扭曲，引起资源配置效率的低下。

（三）国有商业银行内部财务管理体制改革已势在必行

1．资源配置行为的规范化要求必须改革财务管理体制。审计部门审计所反映的财务行为方面的问题，向我们提出了这样一个问题，那就是如何控制和规范好国有商业银行分支机构的财务行为？事实上，国有商业银行机构众多，总行、分行、二级分行以及县支行，四个层次相对应的是四级核算，多级次核算，多级次决策，使得一级法人对下级行的财务资源配置行为难以有效控制。而要解决好这个问题，必须改革目前的财务管理体制。

2．集约化经营要求必须适时地改革财务管理体制。随着我国金融业改革的进一步深入以及面临加入WTO的挑战，中国国有商业银行在竞争中不断深化经营体制的改革，走资源配置集约化经营之路。撤并网点、精减人员、收缩经营范围、转移经营重心，上收经营权限等措施相继出台，以一级法人为特征的经营调控能力明显增强，资源配置的集约化程度不断提高。与之相适应，必须在财务管理体制上作出相应的配套改革。

3．国有商业银行经营格局的调整必然要求财务管理体制作出相应的调整。近两年来，国有商业银行的经营格局有了较大幅度的调整，经营重心在向城市行转移，向经济发达地区转移。以城市银行为基本经营核算单位的特征愈加明显，信贷、资金营运、人事、财务等等权限在逐步上收到城市行以上。经营格局的调整说明，支行级的责任在很大程度上已实现了转移，与此相适应，我们在赋予支行级的财务权限上也应作适时的调整。

4．财务管理体制改革有利于财务资源配置的优化。现行的财务管理体制，在财务资源的配置上，更多的是采取指标层层分解的方式，财务资源指标下达基层行处之后，会出现两种情况，一种是财务资源的不足，但上级行由于受资源总量的限制，难以再给予追加，业务经营和发展受到影响；一种是资源比较充裕，但由于指标多余会作废，且会影响到下年的基数，因而，即使是充裕的，也会把指标用足。这种以指标的形式直接将资源配置到基层行处的形式，会导致财务资源配置效力的低下。改革财务管理体制，使得财务资源适度集中，更有利于在较大范围内的优化配置。

（四）国有商业银行财务管理体制改革的基本思路和构架

1．基本思路：

（1）在法人内部适度上收财务核算层次，以便更严格地执行权责发生制和更真实地反映经营成果。

（2）进一步明确各级分支机构的财务收支权限，规范财务资金来源和列支渠道以便强化财务计划执行和控制经营成本。

（3）按照责任会计原则归集和分配成本与收入，科学客观地评价和考核分支机构绩效，引导全行完成财务计划和经营目标。

（4）通过财务核算和管理体制改革，达到优化财务资源配置、改善财务状况和经营业绩的目的。

2．基本原则：

（1）收权严控与提高效率兼顾。财务行为可以直接产生现金流量并最终影响损益，引导经营行为和银行资源配置，因此从全行集约化经营的角度出发，收权严控将是国有商业银行财务管理改革的必然要求和发展趋势。但是在收权严控过程中，要根据上级行的管理能力和有效管理幅度，并考虑到下级行财务活动的特点和业务发展需要，该收的权限要坚决上收，必须授权管理的就明确授权，可收可不收的权限一律上收，在强化管理中促进业务开拓，在业务开拓中强化管理。

（2）核算管理和计划管理相结合。财务活动要通过核算处理进行记录、反映和实现，核算管理是财务管理的重要手段和信息基础。财务预算和计划则是财务管理的主要内容和基本工具。在加强财务计划管理的同时，要充分运用现代科学技术，实现账务核算的真实、准确和完整；账务处理要受财务计划控制，避免超计划开支。

（3）统一模式与分类指导相协调。财务核算层次和财务权限划分应有统一的标准和规定，但在其他配套改革尚未完成，特别是在国有商业银行对分支机构普遍按照行政级别进行管理，而同级机构差别很大的情况下，按照分类指导、区别对待的原则，对个别特殊情况特殊处理。

（4）授权管理与直接审批相结合。根据法人内部授权经营和授权管理的需要，按照业务种类和开支金额进行财务授权，但对重大财务事项实行上级行审批制，试行财务总监委派制。

（5）转移核算和反馈考核相结合。在适当上收核算层次和财务权限后，一些业务和事项的会计核算将从下级行转移到上级行，但是对收入和支出的控制责任并没有变化，应将收入和支出进行归集和分配，并以此进行考核和反馈。

3．基本构架：

按照“突出法人地位，强调收权严控，实施差别管理”的指导思想，主要推出重要财务事项授权管理、上收核算层次、财务总监（财务主管）委派制、改革绩效评价办法和利益分配机制等五个方面的改革。

（1）重要财务事项授权管理。按照现行行长授权与转授权的管理模式，对递延资产、无形资产、在建工程、租赁费和修理费等重要财务事项进行分级分类授权，建立健全重要财务事项的审批程序。总行根据一级分行的考评情况，对一级分行行长分类授权；一级分行根据各二级分行的考评情况在辖内进行转授权，各级行在授权范围内对辖内重要财务事项进行管理，凡超越权限的要逐级上报审批。

（2）财务核算层次适度上收。凡是涉及权责发生制及资本性支出项目的财务事项，如应付利息、呆坏账准备金、固定资产、递延资产、无形资产、租赁费等应上收至一级分行统一核算，二级分行以下不再列账。凡是涉及收益性支出及内部往来收支科目，如费用支出（含手续费支出和其他营业支出科目中的业务招待费、业务宣传费、其他支出）、系统内往来收入及支出、其他应收款科目中的待处理损失款和其他应收款账户、营业外支出等方面的财务事项，由二级分行统一核算，县级支行不再列账。

县级支行核算权限上收后，二级分行要按县级分行分户进行核算反映，继续加强对县级支行的财务管理，加大考核力度，按月将成本支出反馈各支行，以便于各支行及时了解经营状况，进行自律性评价分析。

（3）试行财务总监（财务主管）委派制。根据财政部《关于加强金融企业财务监管若干问题的通知》（财债字［1999］217号）中的有关规定，在部分一级分行和二级分行推行财务总监（财务主管）委派制试点。财务总监（财务主管）可由上级行异地委派，实行任期制，所有关系隶属上级行。主要负责审核所驻行的重要财务报表和报告，监督检查其重要财务收支及资金运用情况，参与拟订其年度财务预决算方案和财务管理规定，及时向上级行报告所驻行的资产负债经营及效益变化情况，如实反映其经营中的重大问题。

（4）改革经营绩效评价办法和利益分配机制。应根据“财务成果最大，财务状况最优”的原则，设置好财务指标考评体系。特别是对利润的考核，既要考核账面利润，更要考核封闭利润。使国有商业银行既追求眼前利益，更要兼顾长远利益。在制定科学的考评指标体系基础上，可以引进国际上通行的业绩评级方法，并适当考虑级差地租因素，在合理衡量各级行处经营业绩的同时上，划分各级行处的级次，并以此作为确定分支机构财务权限大小和财务资源配置的依据。

二、财务管理手段的改革：信贷资金与财务资金的分离

银行是经营货币资金的特殊企业，这一特性决定了国有商业银行的财务资金来源不同于一般的企业，要提高国有商业银行的财务资源配置效率，规范国有商业银行财务资源配置行为，必须从源头上区分信贷资金和财务资金，并对财务资金实行实拨制管理。

（一）国有商业银行财务资金来源的特殊性给其不规范行为的产生带来了空间

20世纪80年代之前，在当时的计划经济体制下，银行更多的是充当国民经济货币总供给的职能，与之相适应，财政部门对银行的财务管理则是采用预算制，可用财务资金多少与经营业绩并无直接联系。之后，随着银行企业化改革的深入，特别是国有专业银行向国有商业银行机制的转换，银行可用财务资金与经营业绩有了直接的联系，财政部门对国有商业银行的财务资金实行了与经营效益和业务发展挂钩的政策。主要是对财务费用实行收入费用率，对固定资产实行按业务发展规模和资本金的一定比例进行指标管理，这在一定程度上调动了国有商业银行经营的积极性与之相适应，国有商业银行内部对费用的分配也实行了收入费用率或利润费用率，对固定资产的分配，也坚持了与效益、规模和发展需要相挂钩的原则。这些改革只在一定程度上理顺了财政与银行之间的利益分配关系以及银行内部的财务资源分配关系，但是，并不能从根本上约束国有商业银行的财务资源配置行为。

就一般企业而言，它的财务性支出是受其现金流量限制的，尽管它可以占用生产资金用于财务性开支，但是，如果一个企业的现金流入小于现金流出，它就不可能再发生费用支出，因为它的银行存款账户上已经没有足够的现金可用于支付了。而对于银行而言，情况就大不一样。因为银行是经营货币资金的特殊企业，它的现金流入除了来自于银行的经营收入外，还来自于企事业单位和居民个人的存款等货币资金，而它的现金流出，除了成本支出外，主要是银行的信贷支出等，出于风险的考虑，国有商业银行总是在中央银行保留一定的资金备付，即使是国有商业银行的流动性不足，中央银行也会采取再贷款的方式，解决国有商业银行的现金流量问题。因此，对于银行而言，财务性支出并不存在现金流量的约束。

正是由于国有商业银行财务性支出现金流量的软约束，使得部分国有商业银行并不能够规范地遵守国有商业银行财务制度规定，表现在逃避费用指标、固定资产指标或比例控制，动用内部资金科目挂列财务支出。如在其他应收款、联行往来、递延资产等科目挂列收益性支出或资本性支出，使得这些科目成了财务开支的防空洞。特别是对一些效益不好的行处，上级行往往采取的是财务紧缩政策，试图通过财务紧缩在降低这些行经营成本的同时，刺激其加大扭亏增盈的力度。但是，少数行处并不能够自觉遵守上级行的经营意图，不是在增收节支上下功夫，而是想方设法逃避上级行的约束和控制，使得上级行的经营意图不但不能发挥应有的作用，相反，却成了这些行处违规列支财务支出的借口。

（二）严格区分财务资源和信贷资源，实行分渠道管理

要从现金流量上约束国有商业银行的财务开支行为，就必须从银行资金的性质上加以界定。事实上，正如一般企业那样，国有商业银行的营运资金主要是用于经营的，它的目的是为了获取收益，而不是用于开支。国有商业银行的财务资金现金流量的获得主要是经营收益所产生的现金流，而不是占用经营资金。因此，要控制和管理好国有商业银行的财务开支，就必须严格区分财务资源和信贷资源，实行分渠道管理，使其不得相互占用。

由于国有商业银行经营货币资金的特殊性，因此，我们很难做到像一般性的企业那样，通过在银行开设存款账户的方式来控制资金的使用，账户有钱，就可以花费，账户没钱，就不能花费。但是，就其银行内部而言，完全可以通过上级行向下级行实拨费用资金的方式来达到既区分财务资源和信贷资源，又能控制财务资源配置行为的目的。即实行财务资金实拨制。其基本思路是：由上级行根据下级行经营效益情况，计算其应得财务资金总额，上级行根据计算的财务资金总额，向下级行实拨财务资金，下级行在上级行拨付的财务资金总额内安排财务支出，并按期将财务支出列支损益后，再向上级行归还清算财务资金。其基本流程见图7—1。

图7—1　财务资金实拨制流程图

（三）财务资金和信贷资金分渠道管理的再监督

1．对分渠道管理效力的认识。

就像任何一剂药方都不能包治万病那样，实行财务资金和信贷资金分渠道管理，并不是说就完全解决了财务资金挤占挪用信贷资金的问题。事实上，由于国有商业银行经营货币资金的特殊性，这种改革只是对经营者经营理念的一种改变，对经营者行为界限的划分，并不能够完全杜绝挪用信贷资金现象。分渠道管理的效力仍然受制于经营者行为和管理者监督力度，与经营者经营行为规范程度和管理者监督力度成正相关联。因此，要使国有商业银行资源配置发挥更大效力，在实行财务资源和信贷资源分渠道管理的同时，仍必须对国有商业银行的资源使用实施有效的监督。

2．分渠道管理行为的再监督。

实行信贷资金和财务资金分渠道管理之后，上级行应重点在以下几方面加强对下级行的审查和监督：

跟踪监督。上级行应及时审查会计报表中的科目使用情况，通过会计报表审查下级行实拨资金的使用情况。各行归还上级行的财务清算资金应等于财务支出之和，小于或等于上级行下拨的费用资金。

跟踪检查。下级行是否存在挪用经营性资金情况实行实拨制后，下级行只能在上级行下拨的财务资金款项内使用，不准透支下拨财务资金或超过上级行下拨的财务资金额度列支财务支出，不准违规在“其他应收款"等科目列支财务支出，一经查实，将追究直接责任人和主要领导行政责任，直至法律责任。

以上，我们从行为、机制等方面，对影响国有商业银行财务资源配置效率的主要因素作了分析，并从体制、手段政策提出了从制度上保证资源配置效率提高的设想。但这是优化财务资源配置效率的一个侧面，而另一重要的方面，则是要在财务资源计划配置亦即财务计划的下达过程中，能做到优化配置。

第四节　主要财务资源计划配置的基本思路与模型

一、关于费用计划的分配

国有商业银行的费用资源分为人力费用与经营性费用两大部分，人力费用属于激励性费用，其分配方法我们将在第八章国有商业银行资源配置效率评价与资源配置约束中加以研究。对经营性费用，尽管在第八章经营性资源整合规则中也加以了分析，但由于经营性费用与其他经营性资源相比有一定的特殊性，因此，对其计划配置问题有必要加以细化分析。

经营性费用的计划配置应坚持总量控制和效率优先原则。即按照集约化经营的要求，在总量控制的前提下，通过调整费用投向和开支结构来提高费用的产出效率，并按照零基预算法要求，逐步加大经营费用和经营业绩挂钩力度，最终完全实现按照经营业绩配置财务资源，使有限的财力得到高效的配置。根据经营性费用主要用于业务发展的特点，在经营费用的分配上，应适当考虑到分支机构的机构数量和经营规模，同时，由于级差地租的存在，亦应适当考虑到分支机构历史费用状况。并在此基础上，加大与经营业绩的挂钩力度。国有商业银行经营费用资源的配置可按以下模式进行：

在分配费用时，将经营费用划分为基础费用、专项费用和业绩费用三部分。基础费用是指分支机构正常开门所必需费用。它主要考虑规模因素、效益因素和上年实际费用水平。专项费用是指用于科技发展、网点装修等由上级行专项下达的费用。业绩费用，主要是指与经营业绩挂钩的费用。用公式表示：

1．经营费用（D）＝基础费用（E）＋专项费用（K）＋业绩费用（F1＋F2＋F3＋F4）。

2．基础费用E的计算公式：

式中：Ei——指第i行基础费用分配额；

　　　Qi——指第i行存、贷款规模；

　　　Mi——指第i行机构数量；

　　　n——指分行个数；

　　　Cij——指第i行第j项费用上年实际额，j＝1，2，3，分别表示弹性费用、非弹性费用、混合费用；

　　　Pj——指第j项费用压缩系数。

A1，A2，A3分别按本年度可分配基础性费用总额的一定比例计算。

3．业绩费用。业绩费用（F）的分配主要考虑各分行经营绩效考核结果、增盈减亏幅度及资产质量三个方面的因素。

（1）经营绩效考核挂钩费用。按各行上年经营绩效考核得分计算。如某行得分为全行平均分，则可按计算出的某行基础费用的一定比例予以奖励，高于或低于平均得分，分别按其偏离度加、扣费用。其计算公式为：

式中：Fi1——指第i行经营绩效考核挂钩费用；

xi——指第i行上年经营绩效考核得分；

－x——指上年各行经营绩效考核平均得分；

k——指用于绩效考核奖励的费用比例。

（2）效益挂钩费用。效益挂钩费用分为上年效益挂钩清算费用和本年增盈减亏费用。

a．上年效益挂钩清算费用按上年的增盈减亏分配办法中规定的要求进行分配，在年初下达费用计划时一并下达，其具体计算公式为：

上年效益清算费用（Fi2）＝上年应得效益挂钩费用－上年已分效益费用。

b．上年增盈减亏费用计算公式为：

式中：Fi3——指第i行本年增盈减亏费用；

　　　gi——指第i行账面利润增盈减亏额；

　　　Gi——指第i行封闭利润增盈减亏额；

　　　A4——指与本年增盈减亏挂钩的费用；

　　　B1——指与账面利润增盈减亏额相挂钩的比例。

年初核定费用时，先按计划利润与上年实际利润比较的增盈减亏额计算增盈减亏费用，年底再按预计超计划部分进行预分，次年清算。

（3）资产质量挂钩费用。按各行上年实际不良资产比率计算。如某行不良资产比率为全行平均比例，则可按计算出的某行基础费用的一定比例用以增加各行经营性费用，高于或低于平均比率，分别按其偏离度扣、加费用。其计算公式为：

式中：Fi4——指第i行不良资产比率挂钩费用；

　　　yi——指第i行上年不良资产比率；

　　　y－——指上年各行不良资产平均比率；

　　　H——指用于资产质量挂钩的费用比例。

4．专项费用。主要根据专业部门确定的专项费用计划分配。

二、关于固定资产资金指标计划的分配

一个完全商业化的企业，其固定资产投资应完全根据企业的经营发展需要和资本承受能力确定而不应有外生力量约束。但目前财政部对国有商业银行的固定资产投资仍实行计划指标控制，这与国有商业银行长期以来财务行为不规范，固定资产投资膨胀，投资效益低下是密不可分的。在财政部门对国有商业银行固定资产资金总量约束的前提下，国有商业银行一级法人如何分配好固定资产资金计划指标，是提高固定资产投资效率的关键。

1．对固定资产投资应实行立项审批和资金计划总量约束。如上所述，正因为国有商业银行不规范财务行为的存在，因此，在法人内部对固定资产的投资管理仍应实行严格的计划管理。这一管理包括对大额固定资产投资的立项审批和整个固定资产投资资金计划的总量约束。大额固定资产投资的立项审批主要包括营业网点、办公用房、科技投入的立项审批。只有经批准立项的投资项目，才能给予固定资产资金计划安排。

2．固定资产资金计划可分为两部分。一部分是固定资产资金基本计划，主要用于分支机构小额零星的固定资产购置，一部分是固定资产项目配套资金计划。由于大额固定资产投资均需立项审批，因此，前者所占份额极小，整个固定资产资金计划主要取决于项目计划。对项目的审批是固定资产资金计划分配的关键。

3．国有商业银行固定资产项目，应注意把握好以下几方面因素：一是投资项目应坚决贯彻效益原则，注重资源投入与产出关系，对长期亏损且扭亏无望的行处，应坚决控制新上固定资产项目，而且随着国有商业银行经营重心向大中城市转移，县级行处以及绝大部分二级分行原则上应一律不予新建营业网点和新建营业办公用房，其重点应主要在其机构的调整撤并上。二是要考虑固定资产投入与当地金融总量、经济总量的匹配，尽量缩小地区间固定资产投入产出率差距。三是随着电子银行的发展，固定资产投入应重点用于发展虚拟银行，逐步缩小实体银行固定资产投入的比重。四是要考虑固定资产资金计划的总量约束，使固定资产总规模与资本金的比例保持在一个合理水平。

4．固定资产资金计划除了做好增量配置外，对存量固定资产应积极采取措施予以盘活。对处置、变卖或报废而盘活的固定资产资金，不应留给各行自用，而应集中至一级法人，纳入全行固定资产资金计划，统一调配使用，以更好地发挥固定资产资金的使用效益。

【注释】

[1]耿建新、乔林智《城市金融论坛》，银行监管中的会计信息控制体系及其改革，2000年9月。