对房地产税改革试点中的几个认识问题

对房地产税改革试点中的几个认识问题

北京市国际税收研究会　张富珍

十六届三中全会决定的“简税制、宽税基、低税率、严征管”为下一步税制改革指明了方向。现就北京市房地产税改革试点中讨论的几个问题谈点看法。

一、指导思想

（一）房地产税改革应贯彻十六大“以人为本”的精神

衣、食、住、行是人类生存、社会发展的四大要素，住则是第三大要素。自古以来，就有“安居乐业”。安居了，才能调动起人的积极性、创造性，把自己从事的职业做好，才能乐业，安居了才能有各项事业和谐发展，没有安居，就不可能进入全面的小康社会，可见居住的重要性。在这次房地产税改革中，要多考虑百姓的承受能力。房地产税改革虽然只是财产税系列中的一个税种，但它与过去税制改革不同。以1994年税制改革来说，它主要调整中央财政与地方财政的比例关系，划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，来增加中央财政收入占全部财政收入的比重，它主要涉及企业法人和社会部分自然人。这次改革直接涉及百姓和“三农”（农业、农村、农民）问题，由此需要顾全大局，尽量减少震动，稳步渐进。

（二）从变化了的实际出发

随着我国经济体制改革的深化与发展，城乡住房已成为商品房，而且商品房数量日益增多，成为我国发展经济的重要产业之一；城镇居民住房制度发生了很大变化，一是已从社会主义计划经济下的福利分房制度转变为货币购房制度，二是从无产租房住变为有产自住房，在房地产税改革中需要考虑到这两个新因素。

（三）简便易行原则

简并税种，便于操作。既要便于税务机关征收，又要方便纳税人，从征纳双方考虑，不可偏重一方。

二、房地产税定位问题

房地产税属于财产税的一种，财产包括动产和不动产。动产包括车船、飞机、现金、银行存款、股票、债券等。不动产包括房地产、设备等。介乎动产与不动产之间的还有古玩、字画、艺术品等。

有的主张应仅就不动产中房地产来研讨，将研讨的范围缩小，便于深入有序地探讨；有的认为，房地产税是对不动产中的房地产本身征的一种税收，房地产已成为一种商品，对它的开发建设、转让出租买卖、保有三个阶段，分别依法在各个环节征着不同的税收。目前，我们应着重研讨保有阶段税收，对房地产开发建设阶段、交易买卖出租转让阶段取得收入依法另行征税，另行研究。有的建议将现行按租金征收的房地产税改进为按房值征税，将租金收入划为转让买卖出租第二阶段征收，这样将房地产税改革定位又缩小集中了一步；有的则主张将三个阶段税收合并起来统一研究，因为这三个阶段税收互有联系，是不可分的一个整体；有的则认为三个阶段税收涉及13种税收，涉及中央与地方收入利益分配，头绪太多，工程浩大复杂，不易理顺，不如分步渐进，比较稳妥。

三、土地所有权问题

我国城市土地所有权是国有，农村是集体所有。我国土地转让一般有50～70年使用权，我国居民购房只是购买房屋的使用权，不是土地的所有权。与国外不同，国外包括发达的资本主义国家、不发达的国家以及发展中国家，土地是私有制，国外土地所有权与土地使用权是统一的，我国土地所有权和使用权两者则是分离的。由此导致了我国地上建筑物与土地的分离，土地随着生存环境的变化和时间的推移会逐步增值，而建筑物随着居住的使用和时间的推移是逐年减值的。多数人认为，使用权也属于财产，不过土地财产所有的形式不同。少数人则认为，土地使用权是有时限的财产，它不是私人所有的属性。这个争论仍在进行，只有随着时间的推移、改革的深化，由后人在实践中逐渐清晰。

当前土地浪费非常严重，有些地方为了招商，压低地价，甚至以零地价招商，把稀缺的土地资源白白送给房地产开发商，不仅浪费了稀缺的土地资源，而且还滋生了腐败的土壤。我国城市土地的国有和农村耕地的集体所有，与各级政府的权力有着密切的联系，小到村、乡、县，大到省、部。当农民的土地被房地产开发商或政府某一项目占用时，失地的农民只能得到非常少的补偿。甚至得不到补偿。在过去几年里，有1／4村子里农民没有得到任何失地补偿，有的失地农民虽然得到了补偿，也只得到了很少的一点点，有的地方得到补偿的农户平均每亩地也只有1．2万元补偿费。这一补偿，只是土地实际价值很小的一部分，村、乡得到的这很小一部分，再分配到农民手里，就更少了，实际上被房地产开发商侵占了农民应得到的大部分补偿。占用土地者很少考虑失地农民长远生计，失地农民“种田无地，就业无岗，社保无份”，给社会造成了不安定因素。如南京大学城圈地规划60平方公里，相当于26个北京大学，规划占钱家渡村土地，钱家渡村民是靠种地谋生的，占地一次性补偿50岁以下每人3．5万元。50～60岁之间每人3万元，60～70岁之间每人1．8万元，70岁以上每人1．6万元。规划圈地后，部分土地荒着，农民看到荒着的土地，要求复耕，相关部门没有答应。据有的人说，大学不需要这么大的规模，由此囤积土地，在地价上升后售给房产商，大学可以赚取土地差价。2004年大学城负责拍卖了大学城区域6块土地，商用地每亩383万元，住宅用地每亩达到150万～160万元。同时，房地产开发商又从侵占的利益中拿出一部分用于腐蚀各级干部，这种恶性循环和滥占土地的状况最近受到了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和招标拍卖挂牌出让土地的初步约束，比以前的暗箱操作增加了出让土地的透明度，初步规范了土地出让补偿的标准。土地是民生之本，很多地方保护耕地的意识也有所增强。农民更希望将现行征用土地的补偿办法由只计算土地原有收益的方法，转变为土地转换用途之后的预期收入作为补偿标准的依据，使农民分享到土地所有权转让升值后成果，确保农民的权益。

四、改革房地产税要不要给个免税点

笔者认为应给个免税点，但免多少各方面有不同意见。一种意见是人均居住面积以30平方米为宜，3口之家90平方米，对超过90平方米部分进行征收；另一种意见是建议以国家建设部规划，全面建成小康社会的人均居住面积35平方米为宜，3口之家为105平方米，对超过105平方米部分进行征收；还有一种建议是人均居住面积以50平方米为宜，3口之家为150平方米，对超过150平方米部分进行征收。笔者认为，后一种意见含有经济发展、生活改善的发展余地。

设免税点符合中国老百姓的生活习惯，免税点以下的都解放出来了，减少了改革的阻力，有利于改革的进行。

对别墅房多数人主张在起征点上应平等对待，人均居住面积分别适用30平方米或35平方米或50平方米，超过部分进行征收。也有人主张对居住别墅用房不给免税点，只要定位别墅用房就应征收，以体现税收的调节作用。还有的主张在适用税率上要有区别，实行差别税率，别墅房的税率应高于民居房的税率。还有的人主张用别墅房的价值扣除民居房免税点的价值，就其超出余额的部分进行征收，以体现公平原则。

对低收入家庭居住的简易经济用房可考虑给予免征。

五、严格区分居民居住房与经营用房

有些人认为，在征收房地产税上，按照公平税负原则，不再区分居民居住用房与经营用房，适用同一税率，依率计征。对房屋所有者把居住房当做商品进行租赁经营，对其房屋经营收入应按照不同税种，分别征收营业税和所得税，以体现公平税负和不同的调节作用。也有人主张在同一税种中应体现出税收组织收入和调节收入的两种职能，由此，经营用房的税率应高于居住用房的税率。当前，经营房中又出现了一种新情况，即职工下岗后，生活收入来源没有保障，为了维持生活，下岗职工将原单位分配在城区内的房屋出租。一套两居住房月租金收入2000元左右，而自己到远郊县再住农民1～2间住房，月租付出200～300元，其差额收入用于维持生活。对这种为了维持生活而出租房屋的收入，应严格区分以房屋为商品进行经营的收入。

六、征收范围

以原有的城市、区县、乡镇、工矿区为基础，从“宽税基”考虑，我国应把农村房地产包括进来，以利于推进城乡税制的统一。从我国农村现实出发，目前正在减免农业税、农林特产税，以促进农民减负增收。如果开征房地产税，又要形成增税减收，显然不合时宜。目前不纳入征收范围为好，而对农村以转让土地经营房地产的农户应纳入征收范围。

七、计税价格问题

房地产税计税依据是房地产价值，按照评估价值计征是国际通行的做法。

在计划经济时期，我国房地产税计税价格一般为房地产购置价，国营企业、集体企业多为成本价，少量的重置价。税务机关按房地产价值的余值或租金征收房地产税，而且是一定若干年不变。这种情况显然与房地产的现值价脱节，与社会主义市场经济也不相适应。随着社会主义市场经济发展，房地产价值应随着市场变化而升降。如北京东城区的王府井、西城区的金融街、海淀区新科技开发园区房地产价格日益攀升，而矿区随着采集资源的枯竭而房地产价值明显下降。国外一般采用现值价法，由纳税人自行申报与评估机构评估相结合，评估机构根据房地产坐落地点、建筑结构、成新度进行评估，比较客观地反映房地产的现值价和纳税人应负担的税款。评估时限一般3～5年重估一次。

如果采取评估制度，需要建立评估机构和一支高素质的评估队伍，统一评估方法。评估机构有的主张设在税务机关，有的主张设在财政机关，也有的主张设在房地产管理机关。多数同志认为，从实际、精简、效率、分工考虑，设在房地产管理部门为宜。房地产管理部门有现成的评估机构、人员，不用再设机构，一是符合精简原则，二是充分发挥现有评估人员的知识和经验，有利于提高效率。税务部门依据房地产管理部门评估结果进行征收。

八、土地出让金问题

一方面，为了招商引进项目，把土地出让金价格压得低低的，失地农民得不到合理补偿。另一方面，当届政府一次收取50～70年土地出让金。由当届政府把后几届政府应花用的钱，提前花用了，助长了当届政府投资热、形象工程及短期行为。有人主张应制定土地出让金的使用办法，加强土地出让金管理，提高土地出让金的使用效益。

九、房地产税归属问题

房地产税应划为地方税种，这符合我国历史习惯。世界各国均将房地产税划为地方税种，便于地方政府实施属地管理征收，而且房产税已逐渐成为地方政府的主要收入来源。美国房地产税收收入已占地方政府税收收入的50%以上，有的州已占到80%以上。我国房地产税收收入只占地方政府税收收入的7．3%，当前还不能成为主要税种。这涉及财政体制、税收体制、税种的划分。只有随着改革的进展，逐步增加收入比重。税率设计建议采用分档比例税率，它比超额累进税率计算简便易行。

减免范围：对机关、部队、公益性医院、学校、慈善事业、寺庙的房舍自用部分给予减免，对非自用部分照章征收。