中国市政问题的由来和市政学的兴起

一、中国市政问题的由来和市政学的兴起

尽管城市的产生历史非常久远，但是市政管理却是近代的事。从世界范围来看，都市化的浪潮起源于工业化的兴起。19世纪以后，与工业化的展开想伴随，农村人口不断向城市集中，一大批现代化大都市出现在欧美各国。大都市的发展，一方面带来了经济的发达、商业的繁荣以及人民生活水平的提高，同时也给人们的城市生活带来一系列的问题，如都市之交通、卫生、治安等。而当时的欧美诸国特别是新兴强国美国政府腐败横行，财政制度既杂乱又低效，公共财政无力承担解决都市问题的重任。在此背景下，1905年，美国成立了专门研究市政问题(特别是城市预算问题)的研究机构——“纽约市政研究所”(今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”的前身)。1908年，纽约市推出了美国历史上第一份现代预算。以后几年纽约市的预算日臻完善。纽约市的经验很快引起美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“纽约市政研究所”编制的“市政会计守则”，并派人到“纽约市政研究所”举办的市政培训班学习。从此，美国产生了一门专门研究市政问题的学科——市政学。

对于纽约市政建设的成绩，当时的中国留美博士陈锦涛留下了深刻的印象。20世纪30年代他在为美国著名的市政问题研究专家柏克(A.E.Buck)的《市财政学》一书的中文版所作的序言中回忆道:“(1912年)乃赴纽约市府调查焉。有招待者授书一册，长广盈尺，厚数百篇，内有图表、格式、章程，以指导诸般纳税、领照及种种事务。每事无不分章释说，皎若列眉。又见熙来攘往者与服务者，秩序整齐，肃静敏捷，吾乃叹市民与官吏，皆熟练于处事也。”^[72]

中国的行政序列向来没有市的建制，城乡之间在行政上并没有严格的区分，城市的基层组织和乡村的基层组织大致相同，只不过名称有别。光绪三十四年(1908年)清廷实施预备立宪，颁布《城镇乡地方自治章程》，规定城乡行政分设，以府、厅、州、县治城厢为“城”;城厢以外的市、镇、村、庄、屯、集等，人口满5万以上的为“镇”;5万以下的为“乡”。这是第一次以官方的名义明确城市为一政治单位。从此，中国开始了从城乡合治向城乡分治的转变。民国初年关于城市的改革时断时续。1913年，《江苏省暂行市乡制》颁布，将城统称为市，使“市”的名称被普遍采用。1921年，北洋政府颁布《市自治制》及其施行细则，规定全国建立市的行政体制，并将市分为特别市和普通市两种。但由于种种原因，该法规并未得到有效的实施。1928年7月，南京国民政府公布《特别市组织法》和《市组织法》，从此正式将“市”纳入国家行政序列并得到施行。南京、上海、汉口、广州、天津、北平、青岛等特别市，苏州、杭州、长沙等普通市次第成立市政府，大规模市政建设如道路、教育、卫生、社会、公安、港务等积极展开。

正是在中国市政改革实践的推动下，从20世纪20年代开始，一批从海外留学归国的市政学者，大力鼓吹市政改革，主张建立以城市独立和市民自治为目标的现代城市体制，呼吁学习西方先进的市政建设和管理经验，按照新的理念规划城市，建设城市，管理城市。中国学术界出现了一股研究市政问题的新思潮，产生了一批市政学著作^[73]，出版了专门的刊载市政研究及市政建设方面成果的学术刊物^[74]。1927年11月，还在上海成立了以“联络市政同志，调查市政状况，研究市政学术，促进市政发展”为宗旨的中华市政学会。