对于甘末尔计划书的意见

四、对于甘末尔计划书的意见

国民政府期间，为了在政府制度设计上与西方国家接轨，国民政府聘请了许多西方著名的专家作为顾问为政府设计各方面制度。1928年，国民政府财政部出资130万元，聘请美国货币博士普林斯顿大学教授甘末尔(E.W.Kemmerer)及其他12名财政经济专家，组成中国财政设计委员会，帮助中国政府设计财政监督制度。不久，财政设计委员会向国民政府递交了一份中国财务监督计划书。计划书中依据其自定的七项基本原则就如何进行审计监督问题提出了五条意见。其内容包括:财政监督体系的制度设置与隶属关系；建立预算监督、财务监督、审计监督，以及会计监督四部分组成的联综组织；利用联综组织对财政进行监督的具体程序；事前监督与事后监督的具体程序以及审计机构设置等内容。可以说该计划书覆盖了政府审计的全部内容，为国民政府的政府审计制度设计了一个完整的框架，体现了西方财政分权思想和政府审计思想的精髓，奠定了国民政府时期政府审计的基础。

1929年3月，立法院第十七次会议就甘末尔提案征求各财经专家学者的意见，会上包括杨汝梅在内的不少知名学者对该计划书提出了自己的看法与主张。之后，立法院的法制委员会同财政委员会又先后召开了三次会议，详细讨论，并于1929年9月25日提出了四点修正意见，采纳了甘末尔计划书的大部分建议，就此确立了甘末尔计划书在财政监督制度建设中的指导地位。后来的学者都认为“《审计法》之立法意义，亦与此计划书至有关系”^[69]。

为了保证甘末尔计划书实行的效果，杨氏补充提出了两个前提:一是要设法统一金库，二是要有确定的预算。这一观点是正确的，是政府审计工作得以顺利开展的必要条件。

杨氏对于甘末尔计划书在审计部组织上设立事前、事后、检查三个司的主张持有不同意见。甘末尔计划书主张事前审计司负责请款凭单的核对，即单据凭证的事前审查事项，事后审查司负责账目及报告表的事后审核事项，检查司负责独立检查及报告事项。而杨汝梅作为当时著名的财会专家和审计院官员，不同意事前事后两司的划分方法。他认为这种划分会造成事前、事后两司彼此业务不相接洽，而且各机关所送预算决算的证凭单据均只有一份，为了避免冲突，只有彼此交换重复审查，而导致事倍功半。他提出以“被审查机构之多寡，及其事务繁简为标准，平均分配各司之职务”^[70]的原则来划分三司，使得同一机关的收支在一定期间内归同一司同一人审查(各司人员也可以分期调动)，这样办事效率会提高，同时可以避免“不接洽之弊”与“劳逸不均之弊”。针对事前、事后两司可以相互监督，防止串通舞弊的说法，他认为可以设立一个复审委员会，使复审者与初审者分离，无论其从事事前审查、事后审查或者检查，均作为初审。初审完毕后，将结果提交于复审委员会，这同样可以起到防弊的作用。从这一意见中我们可以看出，这一时期在学者的心中已经没有绝对的权威，理性思考的精神得到了充分的体现。但是从本质上看，杨氏这一想法是有局限性的，这与当时经济落后、财政混乱、事前审计不完善密切相关，所以其局限性也是难以避免的。