如何保护低收入者权益

案例3.5　北京自来水调价：如何保护低收入者权益

一、政策背景

1998年9月，当时的国家计委和建设部联合颁布了《城市供水管理办法》（以下简称《办法》）确定了阶梯水价作为城市居民生活用水定价的基本方法。自1997年以来，水、电、管道煤气等公用产品的价格不断向上调整。从2003年2月以来，已陆续有江苏、浙江、西安、深圳等对自来水价格进行了上调。目前上海和北京正试图进行自来水价格调整。北京市在2004年6月3日召开了价格听证会，市民对水价上调基本持否定态度。

二、政策分析

1.目前北京缺水状况已到了难以为继的程度

近年来，北京水资源供需矛盾日益突出，水环境和水生态面临破坏的威胁。北京市水务局提供的资料显示，北京是中国缺水最严重的城市之一，近年来北京市的水资源日益紧缺，人均水量不足300立方米，是世界人均水资源量的三十分之一，是全国人均水资源量的八分之一，属重度缺水地区。

目前，北京正面临建国以来最严峻的供水形势。连续多年的少雨使得北京地区水资源严重匮乏，2003年11月中旬，北京市主要水源地密云水库的蓄水量仅7.76亿立方米，可供水量仅3.5亿立方米，而每年城市生活用水量就达5亿立方米，缺水已经给工农业生产用水和人民生活用水带来了极大的影响，调高资源的使用费似乎是一个必然的路径。

自来水价格由三部分组成，自来水的生产和销售成本、污水处理费和水资源费。在此次调价中，水资源费占全部上涨水价中的36%，其主要目的是用于南水北调工程。

2.京沪拟议中的自来水调价方案均为阶梯水价方案

阶梯水价就是自来水单位价格随着用水量阶梯式递增，按照《办法》规定，对城市居民生活用水计量水价分为三级：第一级按照确保城市居民基本生活用水的原则确定水量基数，其价格按照补偿成本略有盈利制定；第二级按照提高城市居民生活质量的原则确定水量基数，其价格按照补偿成本并有合理盈利制定；第三级按照特殊市场需要确定水量基数和价格。

西方许多国家的实践表明，阶梯水价既是兼顾了低收入阶层普遍服务，又保证了自来水生产企业的利益。在北京市此次公开的调价方案中，居民用水拟从每吨2.9元涨到3.7元；实现阶梯式水价，第一阶梯水价每户按12吨核定，阶梯水价级差拟为1∶2∶5或1∶3∶5。从基本思路而言无疑是可取的。

3.自来水调价时如不慎重可能严重影响中低收入阶层的利益

向国民提供清洁的水是政府应提供的普遍服务。普遍服务是为了确保愿意接受服务的用户能够负担得起的价格，获得最低限度的服务，它牵涉社会公正的问题。

普遍服务有两个要求：一是普遍性，即不管居民居住在什么地方，包括远离城市的地区，都应该向他们提供这种服务，比如自来水、电、燃气、电话、公交等。二是低廉性，即服务价格一定是低收入阶层能够承受的。自来水作为公共产品之一，既要保证人们（即使是最低收入人群）的基本生活需要，实现普遍服务，也要抑制对水资源的过度使用。

水价上涨势必会影响低收入人群的生活。要解决此问题，补贴是必不可少的手段。补贴用于解决普遍服务，其机制有三种形式：第一种是政府预算补贴，这种补贴直接到个人，而不对企业进行补贴。例如，新加坡在1999年为了对水资源进行有效的利用和保护，政府大幅度地提高了水价，使低收入家庭的水费增加了一倍，同时以居住面积为基础，对小于四居室的低收入的家庭给予补贴，这使低收入的家庭实际交纳的水费与提价之前相比反而减少了。第二种是允许运营企业内部交叉补贴，就是在别的经营领域提高收费，对普遍服务的产品进行某种补贴。第三种是政府、企业共同建立普遍服务基金，对最底层居民生活必需品进行普遍服务的建设。很明显，北京市的这次自来水实行阶梯水价，确保了企业内部的交叉补贴，这不仅导致对从原水到供水公司监管的困难，也并未解决中低收入人群享受普遍服务的困难。

三、政策建议

（1）北京市应注重和周边省市建立有效的水资源市场。在水资源有效利用方面，政府其实可以做两件事情，一是由于水资源本身具有的公共产品的性质，需要一个地区政府向当地民众收取资源费，达到保护水资源的目的。二是建立一个有效的水资源市场，政府代表当地民众向其他地区政府购买水资源，以保证当地经济的发展与人们生活的需要。目前，政府比较注意前者，而后者计划经济的痕迹依然浓重，北京市不能不付出更大的财力，以市场化的价格支持和北京接壤的邻近省市的水源涵养和水资源调拨。

（2）应特别关注水价调整中的政府、企业与居民的关系。自来水的调价是多方利益集团妥协的结果，北京市自来水水价的调整在很大程度上是委托代理等各方讨价还价的结果。这个结构中的第一层是北京市政府。第二层是市政府内的两个专业管制部门：一为北京市物价局———价格的管制部门，它负责价格的审议和批准，属于间接管制部门；二为北京市水务局，它是城市自来水的市场准入的管制部门，主要负责自来水经营权的授权和管理，是行业的直接管制部门。第三层为经营自来水的企业，包括北京市自来水公司及其下属水厂。这形成了北京市民委托政府，政府委托物价和水务，物价和水务委托供水企业这三层委托代理关系链条。

从上述委托—代理链条看，政府和居民对供水企业的真正运作成本难以真正知情，但北京市水务局与供水企业之间关系特殊。北京市自来水公司属于国有企业，水务局受北京市国有资产管理局委托管理北京市自来水公司的国有资产，负有保值增值的责任。目前核心的问题是水务局是否愿意说出自来水运营企业真实的成本。

北京市是否会对供水企业放开准入并推行市场化改革是形成合理水价的关键。北京市供水企业长期以来政企、政事不分，依赖政府思想严重，核算管理粗放，缺乏节水降耗的内在动力。供水企业称目前自来水每吨平均价格1.22元，低于1.32元的成本水价，北京市对其每年提供财政补贴在1亿元左右。但是，这里存在包含了较大的管理上的疏漏和成本的高估。据对408个城市的统计，2002年全国城市公共供水系统（自来水）的管网漏损率平均达21.5%，全国城市供水年漏损量近100亿立方米。而国际上大型水务公司都是通过提高管理水平、降低管网漏损率来获取收益和利润，目前尚难观察出北京市供水企业有强化管理的趋势。

（3）对自来水价格听证不宜寄托过多希望。在我国目前的决策程序中，选民的参与缺乏完善的渠道，听证会制度本身的缺陷使得最终的听证结果可能偏离民众利益。

（4）建议北京市财政部分出资，供水企业从水价调价收入中部分出资建立自来水普遍服务基金，直接向低收入者提供用水补贴。

资料来源

周勤，《南方周末》，2004.6.17

讨论题

1.北京自来水调价纷争的关键何在？

2.为什么自来水的价格不能完全由市场决定？

3.北京自来水价格是通过什么途径解决的？

4.自来水价格调整会引起分配关系如何变动？