中国公共产品短缺问题

案例2.1　中国公共产品短缺问题

一个国家公共财政开支中，包括国家耗费支出，如国家权力机构、政府行政机构、政法机构、国防机构这些国家机器最基本的必要耗费支出；还包括基础性、战略性、调控性的经济支出；也包括保证社会上最困难的人群维持生存所必需生活费的社会保障支出以及义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业性支出。

有学者认为，在我国财政支出中，随着经济建设费支出比例减少，社会文教费支出比例却没有相应提高，源于行政管理费的增长压缩了其他的公共福利开支，使公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等基本公共产品供给不足或无力供应。

2003年，中国人均GDP超过1　000美元。根据国际经验，一国的人均GDP从1　000美元向3　000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速扩张的时期，这一时期的现代化是以公共服务为基础。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们由对满足温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求，但目前这些公共产品的供给却远远不能满足，再加上中国的特殊国情而使问题更严重。

新中国成立以来，中国财政提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品，如“农村养老保险制度”至2003年底，只有5　428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以“大病统筹”为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9　504万农业人口，实际参加人数仅6　899万人；共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元（《中国的社会保障状况和政策》白皮书），筹集资金和参保人数对于我国有8亿庞大人口的农村居民来说差距十分巨大。

而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险，2003年，全国基本养老保险参保人数达15　506万人，其中参保职工11　646万人。而且基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元。

两者对比差异十分明显，而且城乡居民收入差距逐年拉大，由1994年的2　500元拉大到2003年的近6　000元，实际收入差距为1∶6，但农民却要支付和城镇居民一样价格的医疗费用，也要承担本来属于国家负担的基础教育设施和部分公共设施的开支。因此，将社会保障覆盖到农村是目前中国政府不能再推卸的责任。

根据劳动和社会保障部、国家统计局公布的数字，2003年底全国城镇登记失业人数为800万人、下岗职工260万人，但真实的下岗失业人数更加严重。商务部部长薄熙来在2005年5月27日中国扶贫开发协会第三届会员代表大会透露，目前总共有2　200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，而这部分人也成为城市低收入群体。2002年对城镇居民的抽样调查显示，最低收入10%的家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%，而最高收入10%的富裕家庭其财产总额占全部居民财产的45.0%。城市居民家庭财产的基尼系数为0.51，远远高于城市居民收入的基尼系数0.32。在城市里面，他们感觉的生活反差对比更剧烈，更依赖于社会保障。

我国目前有2　200万城市居民需要政府提供的最低生活保障，有达7　587万人的农村贫困人口，其中绝对贫困人口为2　610万人，初步解决温饱但还不稳定的低收入人口为4　977万人（如按世界银行以人均收入一天一美元的标准测算，中国农村的贫困人口有2亿人）。这些群体缺乏更多的收入来应付必需的消费开支，因此就没有更多的收入剩余作储蓄，如果公共财政能对此类群体提供更多社会保障支出，这些支出将能直接转化为消费，对于刺激国内需求可以达到立竿见影的效果，对比给处于中高收入层次的公务员加工资来刺激消费市场效果将更加明显。

中国国有资产的形成过程其实是通过低工资和“剪刀差”完成资本积累，贡献者主要是工人和农民。这些老工人和老农民在失去劳动能力的时候，政府为其提供养老保障是正当的要求。社会保障是典型的公共物品，政府也必须提供。虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数字。社会保障制度的不健全，已成为现在经济持续发展的最大障碍。

二元社会结构和收入悬殊形成了贫困农民和下岗失业人员等低收入人群，这些群体对教育、医疗、养老等公共产品的需要远远得不到满足，出现众多的“因病返贫”、“因教致贫”、“积蓄防老”的现象，加上他们难以获得法律和政策上的公共信息，以及“有组织的少数胜过无组织的多数”的原因，他们的利益得不到重视和有效保护，造成了事实上的弱势群体，背后牵涉的是经济发展中的社会公正问题，也是社会不和谐稳定的主要根源。因此，保障对他们的公共产品供给，是解决社会公正及社会和谐稳定最有效途径之一，也是加快经济体制改革与政府转型的重要保证，更是转型时期政府对国民必须履行的基本职责。

资料来源

http://www.usc.cuhk.edu.hk/wkgb.asp，孔善广，“调整财政支出结构，加大公共产品供给———并论启动国内消费需求”

讨论题

1.中国农村的公共产品供给严重不足，对此你有何良策？

2.如何有效提高中国社会保障覆盖面？

3.就健全中国的社会保障制度请提出你的建议。

4.为广大农村的贫困人口提供更多社会保障支出有何重要意义？

5.请用你身边的例子说明中国农村的社会保障方面存在的问题。

6.下表给出了截至2006年我国财政支出的一些数据，请你根据以下数据分析我国财政公共支出情况。

国家财政按功能性质分类的支出　单位：亿元