市政府的基本组织形式

1.2　市政府的基本组织形式

各国城市的政治经济情况和历史发展过程各不相同，其组织形式也有很大差异。在城市根据特许状经营和管理的国家，甚至在一个国家之内都难以找到两个政府体制完全相同的市。

但是西方各国的城市往往都有一个选举产生的市议会，市议会实行一院制，成员数目多少不等。市政府体制的差别和变化主要表现在行政职务的设立及其与议会的关系上。在城市化的过程中，基本的市政府体制有3种，即市长议会制、委员会制、市议会经理制。

一、市长议会制

这是美国历史最久、实行最普遍的市政府体制。在这种体制下，市议会是市的立法机关，根据市宪章行使立法权。市议会的规模不一，最少的可只有两人，多则达50人。市长为市的行政首脑。行政部门的其他官员，或由选民选举，或由议会推选，或由市长任命。市长的权力有较大差别，由此派生出两种亚形式。

1.弱市长制。这种体制下的市长只是“挂名的行政首脑”，“行政权力的来源在议会”。市长通常由市议会从议员中选举产生，而不是由选民直接选举。市长做出的一切重大行政决策都必须得到议会的同意。市长的任命权非常有限，许多行政部门的领导人，如警察局长等往往由选民选举，不对市长负责。市长的活动更多在礼仪方面，如主持市议会会议、作为市的代表出席剪彩仪式等。市议会监督一切市政活动，任命市的重要行政部门的官员，制定预算，决定市政的一切重要问题，市长对议会采取的行动没有否决权。市议会还通过议会各委员会监督或控制市的主要部门的活动，并任命某些重要行政官员，从而进一步削弱了市长对行政各部门的指挥和控制。

2.强市长制。强市长制是在克服弱市长制没有强有力的行政首脑、效率低下的弊病的基础上形成的。在实行强市长制的城市，市长由选民直接选举产生，是“行政领导的源泉”。市长负责指挥和协调市政活动，拥有几乎全部行政管理权；市议会只是代议机关和立法机关，行使立法职能，制定法令和规章。市长有权向议会提出立法建议，并对议会通过的法案行使否决权。市长拥有广泛的任命权，按市宪章规定的程序（一般是市长提名经市议会同意后）任命各部门的长官和某些委员会的成员和下级官员，并拥有罢免权。市长负责编制和执行预算，监督市议会所制定的法规的执行。市长还在本市与其他地方政府、与州和联邦发生关系时代表本市。强市长制被认为是治理大城市的最好形式，现在全美国大城市除个别例外，大多数采用强市长制。

二、委员会制

委员会制的特点是实行“立法与行政合一”，而不是实行分权原则，由一个委员会（commission）同时掌握立法权和行政权，委员会成员具有双重身份，他们“既是政策的制定者，又是政策的执行者”。委员会成员由本市公民直接选举产生，一般由3～7名专业委员（commissioner）组成，他们集体组成市议会，定期举行会议，制定市的政策和规章；又是市行政各部门的负责人，各主管一个部门，行使行政管理职能。委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门，同时，又对委员会集体负责。委员有权任命所主管部门的下级官员和雇员，不过，在有的市任命须经委员会同意和批准。

委员会成立时，即进行分工，同时推选一名委员为市长，但他的职权仅限于主持委员会会议和在礼仪上代表本市。市长与其他委员的地位和权力同等，在委员会会议上享有同等的投票权，也没有否决权。

委员会制缩小了市议会的规模，避免了决策缓慢的弊病，但不能保证选出的委员就是管理专家。在美国，这种体制1920年代曾风靡一时，但此后就不再发展。目前仍固守这种制度的城市不到3%。

但委员会制是英国、印度等国家城市政府的主要组织形式。在英国，中央政府采取权力一元制（Union of powers），而非权力分立制（separation of powers），城市政府情况也一样。各级地方设有议会（councils），行使立法和行政职权，并选举市长或主席作为形式上的首长。地方议会的会期通常是间隔的，一般每季度或每月召集1次，会期通常只有几天；议会议员人数很多，有的甚至上百人，不便进行实际工作。这样，几乎所有的议会有关事务都交给议会内部的各种委员会去处理，而议会会议上审议的事项则主要依据各委员会的报告和建议来确定。委员会通过各部门的主管（departmental head）对各部门加以控制，部门主管要定期向委员会报告工作，并时常要征询委员会主席的意见。

在印度，人口超过50万人的大都市设市参议会（municipal corporation）；中心城市和中等以上的镇设立市政委员会（municipal committee）。市参议会、市政委员会均由民选产生，为该市、镇的地方权力机关，负责立法，决定市政方面的政策和做出市政管理中的重大决策。同时，也是政治和行政的执行机关。市参议会设有市长职务。市长有的由选民直接选举产生，有的由市参议员互选产生，任期1年，市长只是市议会礼仪上的首长，主持市参议会会议，对市参议会的工作进行一般监督。市政委员会和市参议会下设若干委员会，处理特定事务。

三、市议会经理制

市议会经理制（council-manager），又称市经理制（city-manager），其基本特点是市议会作为市的权力机关和决策机关，同时雇佣1名行政管理专家为市经理管理市政，“强调使政治（治理机关的决策活动）与管理（治理机关所决定之政策的执行）相分离”。市议会规模不大，一般由5～9人组成，市议员经全市性选举或按选区选举产生，任期多为四年，也有的为两年。市议会拥有立法权，在市宪章等法律规定的范围内通过有关本市的城市分区规划、建筑管制、交通管制、拨款等问题的法令和规章，制定有关市政的重要政策，批准和确定市政府的预算，任命市文官委员会、城市规划委员会等委员会的成员。

市议会任命市经理。为了吸引真正优秀的、受过训练的行政管理专家，市宪章一般不要求市经理必须是本市的公民，也没有详细的资格规定，市议会征求市经理人选的主要标准是候选人所受过的训练和实际行政能力，由市议会以多数通过后聘请。市议会通过市经理监督市政府的活动，一般不直接干预市行政部门的工作，市经理对市议会负责，作为市的行政首脑，执行市议会所制定的政策，监督法律的执行，编制市的预算，监督和领导行政各部门的工作。有权任命和罢免各部门的长官和其他官员。市经理就政策问题向市议会提供建议，被认为是市的“各项政策和计划主要来源”。市经理不介入当地的党派活动，保证消除政治在管理中的影响。市经理任期不定，市议会如对市经理的工作不满意，随时可以解雇，决定解雇一般也只需简单多数就可通过。

在议会经理制下也设有1名市长，市长通常由市议会从议员中推选，也有的市由选民直接选举产生。市长的作用主要是主持市议会并在礼仪和典礼的场合代表市。但是，在市议会与市经理之间，市长可能起沟通作用，协调他们的关系。现在，美国约有1/3城市实行这种制度；其中中等规模的城市（人口2.5万—25万），采用市经理制的占—半以上。