城市的法律地位和职能

1.1　城市的法律地位和职能

一、行使一般政府职能的城市政府

对于行使一般政府职能的城市政府来说，分析其法律地位须区分两个侧面。

（1）城市政府是一级国家机关，其相应的职能是维护政治统治秩序，维持社会治安，作为上级政府的代理和工具，执行其法律和计划，保证本市的经济和社会的发展。

（2）在有些国家，城市往往又是市民自愿结成的“市政自治体”（municipality），具有法人资格。

作为法人团体，城市政府执行以下职能：举办市政工程，经营公用事业，提供公共服务，如提供照明和自来水、管理公园和草坪、开办娱乐设施、清除垃圾和回收废物、清扫街道、种植树木等等，有的市还管理公共墓地，经营公共住宅、会议中心、机场船坞等等。市政府执行国家机关的职能时如引起纠纷，一般不得被控诉。但如执行法人团体的营业职能引起纠纷，则不能豁免诉讼。

以美国为例，市政自治体是根据州政府颁发的特许状经营和管理、有明确划定区域的居民聚居单位，全美国有19万多个市政自治体，大的市政自治体人口可达数百万人，小的却只有几百人。在美国的官方统计中，市政自治体包括市（city）、市镇（borough）和村镇（village）等，一般说来，这些不同的词汇用于大小不同的市政自治体。

市是一种规模较大的市政自治体，不过多大规模的市政自治体才称为“市”，各州的法律没有一致的规定。美国每年都有新的市成立，也有一些市解散，例如1986年就有25个市成立，同时有5个市解散。通常，当一定人数的居民愿意组成市政自治体时，就可以向州议会申请。确定设市一般要达到某些标准，主要是居民人数和人口密度。大多数情况下，需要就是否要成立自治城市、市名和市政府形式举行一次公民投票。如果一切顺利，州议会即颁发一个特许状，市即告成立。随后举行选举，产生市政府官员，组成市政府。

特许状（charter）是治理城市的基本法，又译作市宪章。市宪章详细规定市的疆界，市政府的宗旨、职能、权利和特权，市政府的组织结构和各类官员的权力以及选举程序等。

美国的市政府只拥有特许状明文授予的权力，而没有固有的、保留的权力，州宪法既规定了公民有自愿组成市政自治体的权利，又赋予了州议会制定、授予、修改和撤销特许状的权力，因此州对市拥有最后的决定权和控制权。

在英国、印度等许多其他国家，城市政府往往也是兼具国家政权机关和法人团体双重身份的实体，认识这一点，对于深刻理解这些国家城市政府行为的一些特点是很有必要的。

二、行使单一职能的城市政府

除市政府这样行使一般政府职能的地方政府外，在美国城市地区还有许多行使单一职能的地方政府，称为特别区（special district），其数目甚至大大超过普通行政区域的数目。了解特别区对于了解美国城市政府职能的行使十分重要。特别区在其辖区内只行使某种特别的职能，具体种类有学校区和灌溉区、消防区、水管理区、土壤保护区、卫生区，等等。特别区的区划往往与普通行政区域不一致，也不属于所在的县、市、乡政府，甚至会切割普通行政区域的疆界；有些特别区如学校区——尽管同乡、镇的区划一致，但仍由独立的专门机关管理。

特别区的管理机关拥有为执行其职能，以特别区的名义和信用征税、借债、开支的权力，有制定、执行法规的权力，其官员由选举或上级政府（通常是州政府）任命产生，因此，在美国的官方统计和政治术语中特别区被当作“地方政府”。它是一种地方自治体，享有法人的权利。

特别区的建立程序和组织结构，由各州的法律规定，因而千差万别。少数特别区经州议会通过专门法律成立，但大多数情况下，由当地居民按一般法律的规定组成。

学校区（school district）是历史最久的一种特别区，占特别区总数的1/3。虽然许多地方学校区与乡、镇的疆界重合，但学校区独立于普通地方政府，自行管理。

学校区的职能就是提供公共教育，主要是小学和中学教育，负责实施联邦和州教育部门的计划和政策。在有些州，尤其是中西部，小学学校区与中学学校区分开设置；在有的地方，学校区还提供幼儿园的教育。