加强中介机构监管

四、加强中介机构监管

在建立政府主导的牵头监管模式的同时，为了克服单纯由政府监管的缺陷，还应当建立和完善由独立于政府之外的以审计师事务所、会计师事务所、律师事务所等市场化中介机构为监管主体的监管机制，并且从立法的高度要求其承担部分监管职责，最终形成政府监管为主、中介机构监管配合的监管体系。中介机构监管作为与政府监管相对应的一种市场化的监管机制，虽然不属于正式的监管模式范畴，也不属于监管的核心部分，但仍然对个人账户基金投资监管机制的有效性起着重要的补充作用。如诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨所说:“市场和政府是互补的，而不是互相替代的……在不同的发展阶段，政府的作用是需要重新被检验的。”^[4]中介机构监管的重要性主要体现在以下几个方面:首先，受到专业知识的限制，政府对复杂的金融投资活动的监管无法做到完全有效。在现场监管中很容易为监管对象的表面现象所蒙蔽，无法从其经营活动中及时发现违规操作行为;在非现场监管中，又很容易因为对各监管指标内在联系不够清楚或缺乏分析能力而无法发现监管对象的潜在风险。市场化的中介组织比政府更熟悉本领域的业务，具有专业优势，可以弥补政府中工作人员专业素质方面的不足。其次，面对数量诸多的基金运营机构，政府的监管只能以非现场监管为主，监管的有效性高度依赖于监管对象提供的各种报表和业务资料。但是，受到内部控制的不规范以及各方面因素的影响，基金运营机构报送的资料可能会存在调节利润、隐瞒违规业务等行为，这些不真实的信息会导致监管机构无法发现潜在风险，增加了基金运营的风险。而会计师事务所、审计师事务所、市场分析家和新闻媒体等中介机构广泛存在于个人账户基金投资管理的全过程，其获得信息的效率也远高于政府。因此，可以在早期阶段觉察到有关风险，并及时予以解决，采取的手段也不需要完全受制于立法限制或程序约束。再次，中介机构监管的发展也可以在一定程度上约束政府作为法定监管机构的行为，防止其滥用权力，违反适度监管原则。

从我国的现状分析，伴随着市场经济的发展和金融体制改革，我国中介服务行业已经得到了发展壮大，包括律师事务所、会计师事务所、审计师事务所及各种咨询机构在内的中介机构数量不断增加，对促进我国经济发展和加快我国金融体制改革起到了不可替代的作用，委托中介机构参与个人账户基金投资监管的条件已经基本成熟。但是，基于个人账户基金投资极高的安全性要求，还需要从以下几个方面对中介机构的监管加以强化:(1)以立法形式增强中介机构监管的权威性。对于政府而言，需要充分认识到委托独立性强、专业水平高的中介机构参与投资监管具有的改变信息不对称程度和降低监管成本的作用，并且应该从立法高度增强其监管的权威性，从而形成一种以政府为主体，众多中介机构共同参与的多层次、多方位的监管大框架。(2)大力培育审计类中介机构，加强外部审计。在诸多不同的中介机构的不同监管职能中，会计师事务所或审计师事务所的独立审计职能可以成为对个人账户基金运营机构财务信息真实性和正确性进行监督和评价的一种有效手段。通过独立审计，可以及时核查基金运营机构上报的报表及资料是否真实反映了其财务状况和基金运营情况，以及是否符合国家的相关财务制度。近年来我国的全国社会保障基金年度报告也进行了外部独立审计，注册会计师按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》、《全国社会保障基金会计核算办法》等规章制度进行审计，并出具审计报告，建议在此基础上构建对个人账户基金运营机构的外部审计制度。(3)建立中介机构准入机制。中介机构作为具有专业知识或技能的机构或个人，在个人账户基金投资监管中应该比包括政府部门在内的其他任何社会成员更加熟悉相关专业领域的技术和法律规定，由此才有可能构成授予其相当大的监督权的基础。因此，对中介机构的专业能力进行论证，是保护委托人利益的必要条件。特别是对于安全性要求极高的个人账户基金而言，更应建立严格的市场准入制度，只允许具有最高专业能力的中介机构进入。