中央财政20万亿投资

第一节　　财政政策概述

一、财政政策的含义

财政政策是指政府根据客观经济规律的要求，为达到一定的目标而采取的财政措施和手段。对财政政策的理解有三个要点:①财政政策的行为主体是政府。当然，立法机构和司法机构也是政策行为的参与者，它们的作用在于使政策合法化，并且使政府部门的政策行为也受到法律的约束，这对于政策的有效实施是十分关键的因素。但政策的执行者通常是政府部门，财政政策应由政府部门独立制定和实施。②财政政策是国家根据社会经济的客观规律，以财政理论为依据制定的。财政政策是有利于促进社会经济的发展，而不是对其产生阻碍和破坏作用。③政策应包括“选择作为”和“选择不作为”两个方面。人们往往仅把“选择作为”的行为视为政策内容，而将政府的“选择不作为”行为排斥在外，这是不全面的。事实上，无论是政府的“选择作为”还是“选择不作为”都会对公共利益产生重要影响。例如政府决定征收资本利得税和不决定征收资本利得税都将对股市产生很大的影响。

二、财政政策的分类

第一，按财政政策对社会总需求的不同影响，从总量调控的角度，可将财政政策区分为三种不同类型，即扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。这种分类最为常见。扩张性财政政策，又称为膨胀性财政政策或“松”的财政政策。概括说来，一般的，当社会总需求水平低于总供给水平，即需求不足时，政府可以通过扩张性财政政策，例如扩大财政支出规模、相对减少政府财政收入(或降低税率)，来刺激总需求的增加，提高社会需求水平。紧缩性财政政策又称盈余性财政政策或“紧”的财政政策。概括说来，一般的当社会总需求水平高于总供给水平，即需求过剩时，政府可以通过紧缩性财政政策，例如减少财政支出规模、相对增加政府财政收入(或提高税率)，来抑制总需求的增加，遏制通货膨胀。均衡性财政政策，又称平衡性财政政策或“中性”的财政政策。概括说来，它是指通过财政收支的大体平衡，以保持社会供求同步增长，维持社会供求基本平衡的政策。均衡性财政政策的出发点是维持社会总供求对比关系的既定格局。因此，它适宜于在现实社会总供求矛盾不突出或社会总供求处于基本平衡的经济条件下选用。

第二，按财政政策作用的对象，财政政策分为微观财政政策、宏观财政政策和介于二者之间的中观财政政策三种类型。微观财政政策是通过影响个体(个人或企业)的经济行为或经济活动而发挥作用，这种作用通常是通过影响相对价格，进而影响个体的经济行为或经济活动产生的。常见的例子有政府对企业进行亏损补贴，支持企业生产。宏观财政政策是通过作用于经济总量而发挥作用，这些经济总量通常包括投资、消费、国际收支、货币供给量、失业率、物价总水平和经济增长率。最基本的经济总量是总供给和总需求，所以宏观财政政策也就是影响总供给和总需求的政策，通常也称为经济稳定政策。中观财政政策的作用对象是产业结构，其目标是实现产业结构的合理化，特别是产业结构的高级化，即各个产业之间保持适当的比例关系，实现协调发展。它是实现经济发展的有效途径，也是获得社会经济效益的重要来源。这种中观意义上的财政政策，一般视为产业政策的组成部分，所以大多在产业经济学的范围内加以分析。

第三，从政策目标的性质方面划分，财政政策划分为配置型财政政策，稳定型财政政策和再分配型财政政策。配置型财政政策以矫正市场失灵、促进资源有效配置为政策目标。稳定型财政政策着眼于需求管理，通过调节总需求来平抑经济周期，实现经济的稳定增长。再分配型财政政策的目标是促进收入的公平分配，缩小收入水平的人际差距。

第四，按照财政政策作用的方向，还可以分为供给管理型财政政策和需求管理型财政政策。供给管理型财政政策着眼于促进储蓄、增加生产能力和提高劳动生产率，以增加有效供给。需求管理型财政政策着眼于对总需求进行“微调”，即对总需求进行收缩或扩展的，使之与总供给保持协调和平衡。

第五，按照财政政策调控功能划分，可把财政政策分为“自动稳定器”财政政策和“相机抉择”财政政策。

(1)“自动稳定器”财政政策。在“自动稳定器”的财政政策中，当经济出现不均衡时，政府不需要采取任何行动，财政政策工具就会自动发挥作用，减缓经济的衰退或者膨胀，稳定经济。在财政政策工具中，自动稳定器主要包括超额累进税率的所得税和有明确条件规定的对个人的转移支付。

采用超额累进税率的所得税的基本功能表现在:当经济处于扩张时期，企业和个人收入增加，在超额累进税率下，收入越高，适用税率越高，税收会自动把他们收入增长中的更大部分吸收到国家政府。企业和个人可支配收入增速减缓，减慢其消费需求和投资需求的膨胀速度，使经济趋于稳定。同样，当经济处于衰退时期，收入下降，适用税率变低，企业和个人可支配收入的减少速度放慢，进而总需求的下降速度放慢。

实施转移支付政策的基本功能表现在:当经济处于衰退时，更多的人处于失业状态，个人收入下降，进而个人需求下降，但是与此同时，更多的人符合了得到政府救济和补助的条件，政府的转移支付自动增加，进而抑制了个人收入水平的下降，从而抑制个人消费需求的下降，避免了社会总需求水平的大幅度波动。相反，在经济扩张时期，个人收入增加，转移支付就会自动减少，进而减缓了个人消费需求的膨胀。

(2)“相机抉择”财政政策。相机抉择的财政政策，意味着这种政策本身不具有内在的调节功能，需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种政策是政府利用本身财力有意识干预经济运行的行为。比如，政府根据当时的经济形势，采用不同的财政措施，消除通货膨胀缺口或通货紧缩缺口，就属于这种财政政策。

按照财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策(Pump Priming Policy)和补偿政策。在20世纪30年代的世界性经济危机中，美国实施的罗斯福—霍普金斯计划(1929－1933年)、日本实施的时局匡救政策(1932年)等，都是所谓的“汲水政策”。从字面上看，这种政策就如同水泵里缺水不能吸进地下水，需要注入少许引水，以恢复抽出地下水的功能。按照美国经济学家汉森的财政理论，汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点:其一，汲水政策是一种诱导经济复苏的政策，是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策;其二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段;其三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可;其四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。

补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少社会有效需求;而在经济萧条时期，为了减少通货紧缩因素，政府则通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。

可以看出，汲水政策和补偿政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的:一是汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方，而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣;二是汲水政策的实现工具主要是公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补偿等;三是汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长;四是汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。

三、财政政策的手段

第一，税收。税收是政府凭借政治权力参与社会产品分配的一种方式，是最重要的财政政策手段之一。从调节总供给来说，减少税收可以增加企业的可支配税后留利，有利于企业投资增加供给;反之则抑制总供给的增加。从调节总需求来说，减少税收将相应增加企业和个人的可支配的收入，从而刺激企业和个人的投资需求和消费需求，增加了社会总需求;相反增加税收就减少了社会总需求。

税收是政府公平收入分配的重要手段。公平税负是财政分配的重要原则，超额累进的所得税率，发挥它的“自动稳定器”功能，调节高收入者，促进收入的公平分配。

第二，国债。国债是国家根据有借有还的信用原则，通过发行政府债券筹集财政资金的一种形式;同时国债还是政府财政实施宏观调控的重要政策工具。

第三，购买支出。购买支出包括政府的直接消费支出和资本性支出。当经济处于萧条时期，政府扩大支出水平，拉动社会总需求，减少经济衰退，反之则降低支出水平。此外，在市场经济条件下，政府投资的项目主要是具有自然垄断或外部效应大的基础产业、公共设施，以克服市场失灵，促进资源的合理配置和产业结构的优化。政府投资规模和投资方向对经济结构的调整起着重要作用。

第四，转移支出。外国政府转移性支出的主要形式是财政补助，增减补助有着与增减税收相反的调节效果。它不但影响社会需求而且调节社会供给，因此成为财政政策的重要工具。财政补助具有援助性和特定性，因此具有很强的政策意图。

第五，国家预算政策。一国财政收支结构及其差额通过编制预算来实现，预算反映了政府财政政策的意图和目标。一般说来，当社会总需求大于总供给时，国家预算可以缩减支出规模，以盈余政策调节经济;同样，当社会总需求小于总供给时，国家预算可扩大来刺激需求，以赤字政策来调节经济。在供需基本平衡即经济稳定发展期间，政府应采取中性的平衡政策。此外，国家预算还可以通过预算追加或追减，实现扩张或紧缩。