发达国家预算管理改革

第四节　　发达国家预算管理改革

自20世纪70年代开始，针对官僚主义、低效浪费和腐败等传统管理型政府的内在弊症，也为应对国内经济和财政危机以及由此引发的政府信任危机，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的“新公共管理(NPM)”运动，也称“重塑”政府运动。英国和美国率先开始启动并获得成功，其他国家纷纷效仿，如新西兰“行政文化重塑运动”和“迈向公元2010年”、德国的“新领航行政模式”和“行政弹性工时”、法国的“行政现代化政策”、荷兰的“行政自动化”、加拿大的“2005年文官改革法”等，“政府再造”运动迅速席卷西方各国。服务型、效率型政府是各国“政府再造”的目标，是一种与后工业经济社会相适应的，以公共服务为中心，追求财政效率的政府行政范式，代表了政府行政的未来取向。

政府预算管理模式的变革成为新公共管理运动的中心内容和基本特征。控制政府支出，提高政府支出效率是新公共管理变革的一个非常重要目标。自20世纪80年代以来，随着“新公共管理运动”的逐渐兴起，以新西兰、英国、澳大利亚、加拿大等为代表的发达国家大刀阔斧地推行了以预算制度和会计模式为重心的政府预算管理改革，全力打造基于结果导向的预算和政府预算管理系统，其改革重点涉及五个方面:

一、实行多年期预算，增加预算的确定性

实行多年期预算是目前OECD国家预算改革的一个重要特征。很多国家开始编制为期三年或五年的预算计划。实行多年期预算的目的在于了解、掌握财政收支长期变动趋势，建立中期财政约束基准和中期支出框架。与年度预算相比，多年期预算的一个突出优点在于政府决策的注意力转向当前政策的长期可持续性。制定和公布多年期预算框架在实施预算限额方面有明显的优势，可在年度预算过程一开始就起到约束公共支出需求的作用，同时便于政府编制年度预算并确定支出重点，更有力地约束各支出部门的支出需求，使经济衰退时期的支出控制更加可行，更好地确保政府政策的连续性，弱化政府领导人的更替对预算和政策造成的负面影响等⁽¹⁸⁾。

二、更强调“自上而下”的预算程序

在过去的预算方法中，OECD国家采用“自下而上”和“自上而下”相结合的预算程序，这种预算程序当前仍在发挥作用，所发生的变化是更加强调“自上而下”的预算程序，核心内容是设定支出限额。即在预算编制的起始阶段即由较高级别的部门建立和公布总量预算限额、部门预算限额，各支出部门与结构则在给定的部门限额内，将预算资源在各项预算规划间进行配置。采用“自上而下“程序的优势在于:一是发挥了控制部门支出自动增长的作;二是使得信息对称的，减少支出部门与预算主管部门”玩游戏“;三是更容易调整资金分配⁽¹⁹⁾。

许多国家已经在不同程度上采取了自上而下的支出控制措施。主要包括:为各部门的预算支出预期建立较高级别的预算限额支出削减目标，规定新的支出必须通过全面预算削减，或者是专项预算削减来获得资金。事实已经证明，许多国家更加喜欢采用专项预算削减，而不是全面预算削减。采用专项预算削减能够使资源从效率低得部门流向效率更高的部门，并激励部门和支出机构建立自己的支出优先排序以促进配置效率。

加拿大、瑞典、挪威、冰岛、荷兰、芬兰和英国已采用各自的从上而下的预算编制制度。北欧国家采用的预算框架程序尤其典型:在预算过程中的起始阶段即由内阁制定公共政策，以此为部门设定下一财年的预算支出框架，并对新的支出需求产生强有力的约束作用。由于预算限额明确且有相当可信度。预算申请者需要认真考虑减少自己负责实施的、效益低下的现有规划数目，因而有助于削减现有支出计划的存量，为新的支出留出空间。

三、放松对投入的控制，提高预算的灵活性

在预算管理系统中，预算资源是由支出机构具体营运的。支出机构在有效配置预算资源方面具有明显的信息优势。而财政部或决策部门在这方面缺乏足够的信息，而且获得这些信息的成本通常很高。在这种情况下，如果由财政部门大量介入支出机构的营运性政策，虽有助于减少自出机构的财政机会主义行为，但往往导致强烈的主观随意性且增加了不必要的信息成本。因此，OECD国家成员国普遍放松对预算资源投入的控制，授予支出机构和管理人员在营运决策和资源管理方面更大的自主权。具体做法有:

(一)简化预算项目

将原来非常详细的分项排列式拨款项目，分项合成详细程度较低的拨款，即把详细的拨款项目合并到大范围的支出类别，并将资源配置全下放到各政府机构，赋予各部门重新配置资源的灵活性和激励机制。这种做法已经越来越普遍，包括澳大利亚、新西兰、瑞典和英国在内的许多国家，在支出方面几乎赋予支出机构完全的自由裁量权:在预算投入的组合决策方面，支出机构在很大程度上可以自己说了算，在资源使用方面具有很高的灵活性。另外，在把原来由核心部门实施的投入控制移交给支出机构的同时，这些国家在其他方面设立了严格约束，比如对政府机构内部较高级别官员的数量，及其薪酬标准加以限制，或是对于各项预算规划之间的资源转移，通常也存在各种限制。

(二)取消对各财政年度之间资金转移的限制

政府各机构可以将本年度没有使用的资金结转至下一年度使用。典型的做法是设置一个递延的百分比，即本年未使用完而可以递延到未来年度的资金，占本年拨款额或营运成本的某个百分比。允许预算资源的年度间递延(结转)大大减弱了年末突出花钱的动因，也使得由强制性的时间截止日期导致的资源低效率使用问题得以缓解。

(三)引入净拨款是另一种赋予政府机构管理灵活性的制度安排

净拨款允许政府各部门和各机构保留全部或部分使用费收入，即使是在预算紧张的情况下也是如此。这一做法的目的是对那些在征集使用者收费方面取得成功的机构提供激励。

四、基于“结果为本”理念的绩效管理

在放松对投入控制的情况下，建立以结果为基础的预算体系，对预算结果进行评价。这一项根本性改革，使管理者从对“怎么做”负责转变为“做了什么负责”。以结果为本与绩效管理理念相当，实施绩效管理是创新公共管理的必然趋势，是现代公共管理的要求。

五、改进政府会计和预算基础

政府预算基础和会计模式改进的主要内容是采用权责发生制替代传统的收付实现制。

传统的政府预算编制和预算会计核算一般以收付实现制为基础，收付实现制对政府资源投入的控制功能较强，而对政府产出的管理功能较弱，不能适应以产出和结果为导向的财政管理改革的需要。主要表现在:①收付实现制所反映的现金收付，与收入、费用没有对应关系。这种现金支出信息虽然在支出控制方面有其优势，但不能提供对于预算和管理都极为重要的非现金交易信息，在许多情况下会导致对政府成本和绩效信息的歪曲和误导，因而难以正确计算政府部门产出的成本耗费。②收付实现制预算可以通过提前或推迟支付现金来操控各年度的开支。③收付实现制预算不将资本性项目的购买成本在其使用年限内进行分摊，同时还忽略了将资本投资于实物资产的机会成本，所以收付实现制预算不能正确反映使用资本的年度成本，无法充分体现预算绩效与预算成本之间的关系，而预算绩效与预算成本的关系是绩效导向管理模式的基础。

而权责发生制可从三个方面支持全面的绩效导向的管理改革:体现分权、更强调绩效管理的受托责任制度;鼓励以竞争和更加商业化的方式提供政府产品与服务;鼓励更有效的资源管理，特别是对长期资产的管理。与传统的收付实现制相比，权责发生制的优势体现在:

(一)更好地将成本与预期的绩效成果进行配比

权责发生制使得在政府预算和报告中确认、计量与特定产出、成果相关联的成本信息成为可能，能更准确、全面地反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗资源的成本，从而有利于加强管理者对产出和结果的责任和促进全面的绩效管理改革。

(二)有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度

由于在预算系统中引入了完全成本概念，支出机构有较强的激励去评估自己的营运成本。而且在预算中提供关于负债或利息补贴的应计信息也有助于增强财政透明性和改进政策的制定。从这个意义上说，权责发生制的政府会计制度有利于强化预算成本计量和政府业绩考核。

(三)有利于提供长期项目和或有债务的信息

澳大利亚和新西兰的实践表明，在支持绩效导向的政府预算改革、确认与控制财政风险以及改进政府对长期资产管理等方面，权责发生制政府会计起着十分关键的作用。在预算中采用权责发生制有利于更好地识别尚未拨款的政府未来债务，更好地管理基础设施以及更有效地进行预算重新分配⁽²⁰⁾。