基金是政策工具还是监管对象

一、基金是政策工具还是监管对象

在2000年10月，《财经》杂志发表了题为《基金黑幕——关于基金行为的研究报告解析》的文章，由此引起了中国基金业、证券界乃至整个财经业界，甚至政府监管部门的巨大反响。

从《基金黑幕》总共六个部分的内容来看，该文更主要的是描述了刚刚被政府监管机构委以稳定市场重任、下决心超常规大力发展的新基金及其市场行为的内在黑幕，揭示了这些基金的市场行为与散户追涨杀跌并无不同、与庄家也没有多大差别，表明这些基金并没有起到稳定市场的作用。同时，更主要的是揭示了基金类同于庄家的肆无忌惮的违法操作手段，对倒、对敲、关联交易、内部交易、高位接货，等等。

在《基金黑幕》发表后的2000年10月16日，大成等10家基金管理公司联合在国内三大证券报上发表“严正声明”，指出《财经》杂志在2000年10月号上所刊登的《基金黑幕——关于基金行为的研究报告解析》一文对中国基金业两年来的试点成果给予全盘否定，其中有颇多不实之辞和偏颇之论，会严重误导投资者。

由此可见，《基金黑幕》引起了基金业界巨大反响；也可见得，引起这场震荡的始作俑者——洪磊将不可避免地被基金业界认定为业内不受欢迎的叛逆者。

最富于戏剧性的变化出现在一年以后。

2001年6月29日，洪磊被提名为中国证监会基金监察部副主任。有一个民间的传言无从证实，说朱镕基在此事的发展过程中说了一句极富黑色幽默的话：你们不让他发财，我来让他当官！

这不谛是对整个基金业此前行为的一种宣战。

2001年3月23日，中国证监会公布对曾在国内三大证券报上联合发表“严正声明”的10家基金管理公司的调查结果，认定有8家违规。

洪磊到证监会上任的当晚，中央电视台播出了一个资料片段，那是2000年8月他被全票免职后接受中央电视台的采访，讲的依然是他的基金理念。一年后，他站到了监管者的角度，有了实践自己基金理想的机会。

2003年10月28日，十届全国人大常委会第五次会议通过《证券投资基金法》，并于2004年6月1日起施行。

如果以为基金黑幕的故事就此结束了，那至少是一厢情愿的想法。

“接上级部门通知，公司总经理韩方河同志因涉嫌个人违纪，正在协助调查。”2006年10月16日晚，华安基金的一则临时公告，使市场上流传了数日的传闻得到印证。

一位基金业内人士透露，此次韩方河出事与上海电气及张荣坤案有关，可能涉及旗下基金对外的利益输送。

在此前，上海已有多位商界人士被双规。其中，包括前华安基金董事长即上海电气董事长王成明，前上海电气副总裁韩国璋，前上海电气副董事长、福禧投资控股公司控股股东张荣坤。在上海电气董事韩国璋被双规时，就一度传出上海电气和华安基金联手炒作海欣股份，上海电气逢高出货，而华安基金则以高位接盘，重仓海欣。

上海电气和福禧投资旗下的沸点公司分别持有华安基金公司20％的股份。为此，许多业内人士推测，韩方河出事是受上海电气及张荣坤案的牵连。

据称，华安基金的上述操作使张荣坤等人获得巨额收益，并以这些资金入股华安基金，从而使韩方河在华安基金获得股东、董事会更多的支持。

高位接盘，是指一只股票价格被炒高，但由于庄家持有量过大，无法出货，一家大基金慷慨出手，帮助将这只炒高的股票的筹码接过来，从而实现庄家的炒作利润。这是一种非常恶劣的利益输送。

2007年9月26日，原华安基金公司总经理韩方河因受贿400多万元及共同操纵股价罪，两罪并罚，被判处有期徒刑18年。

在太钢不锈（000825）2006年一季度股改期间⁽²⁾，南方旗下有6只基金进入该公司前十大流通股股东名单，并对股改方案投了赞成票，它们分别是：南方避险增值、基金天元、基金金元、南方高增、基金隆元、南方宝元，而基金金元的基金经理即为王黎敏。

在基金金元建仓太钢不锈后，王黎敏通过其父亲的账户买入太钢不锈。从2006年一季度直至2007年一季度，太钢不锈都是位居基金金元十大重仓股前三的位置，而且都是超配品种，其持有股票市值占基金净值比均在8％以上。在2006年3月7日太钢不锈完成股改复牌之后，该公司股价从2006年3月9日最低的3.23元一路上涨至2007年9月18日最高的33.58元，一年半期间的最大涨幅超过10倍。

就王黎敏利用他父亲账户对太钢不锈进行内幕交易一事，证监会给予其个人终身市场禁入的行政处罚，并没收非法所得约150万元。此前曾有传闻称，其非法所得应在400万元左右，但最终认定不足此数，而是与上投摩根唐建一案中所认定的非法所得150万元几乎完全相等。

2007年4月，上投摩根基金经理唐建“老鼠仓”行为被中国证监会查实，唐建成为中国证券市场内幕交易被查处的第一人。

唐建自担任基金经理助理起便以其父亲和第三人账户，先于基金建仓前买入“新疆众和”股票。其父的账户买入近6万股，获利近29万元；另一账户买入20多万股，获利120多万，总共获利逾150万元。

这即是民间俗称的“老鼠仓”，也是典型的涉嫌内幕交易刑事犯罪的行为。上投摩根基金随后发布公告，免去唐建担任的成长先锋基金经理及其他一切职务，并予以辞退。

2009年5月，公募基金再次爆出“老鼠仓”。这一次浮出水面的，是融通基金公司47岁的指数基金经理张野。

融通基金“老鼠仓”案发，源于旗下数只基金与名为“周蔷”的神秘账户的多次一致性操作。4月9日媒体质疑“周蔷”事件，至4月14日融通停掉张野的基金经理职务，仅仅用了五天时间。一个月后（5月12日）证监会声称调查工作结束。显然，从调查到取证，并未遭遇技术上的困难然而，案件的后续进展仍然留下大量谜团，一方面，张野案被迅速定性为“个人问题”；另一方面，张野被处罚后，针对利益相关人“周蔷”的调查尚未有任何进展。

针对张野的“老鼠仓”案件，根据《财经》记者了解，最终的处罚也不过是市场禁入和罚款，能否触及《刑法》、追究刑事责任，尚无定论。

长期以来，“老鼠仓”行为是中国证券市场上的顽疾。虽然民间一直有各种传言，但2009年以前只有上投摩根基金管理公司的基金经理唐建、南方基金的基金经理王黎敏的“老鼠仓”行为被曝光，并受到行政处罚。

两者均通过他人账户先于基金建仓购买股票获利，合计达152.72万元和150.94万元。最终，唐建、王黎敏二人被证监会给予市场禁入、没收违法所得和罚款50万元的行政处罚。

此后，不少意见认为应该追究二人的刑事责任，否则难以起到惩戒作用。一位基金行业分析师认为，在发现概率较低、惩罚力度较小的情况下，“老鼠仓”行为没有理由终结。

“看到房间里有一只蟑螂的时候，绝不是说明房间里只有一只蟑螂，而是说明窝里的蟑螂已经呆不下了。”这位分析师称。

值得注意的是，从唐建、王黎敏到张野，目前曝光的“老鼠仓”案件均被定性为“个人问题”。对此，业内人士多认为，此举在一定程度上可以消除对相关基金公司的负面影响，但也暴露出基金公司的内控制度不完善、监管乏力的困局。而在规范行业发展、保护投资者利益方面，监管部门和基金公司也同样难辞其咎。

如果说韩方河以华安之名，以持有人利益受损为代价，获取个人利益，华安的投资审核委员会对投资海欣股份是否也应承担部分责任？面对王黎敏、唐建和张野的“老鼠仓”，南方基金、上投摩根基金和融通基金都澄清这是个人行为，但这实际上也进一步揭露出基金公司治理方面存在的弊端。作为管理市值已过万亿的基金行业而言，如何从制度上规避利益输送，把投资者利益放至首位；如何通过法规严惩利益输送，使损众利己者得到应有惩罚，都是高速发展阶段的基金业和证券监管机构急需考虑的。

根据中国证监会最新修订并于2009年3月17日颁布的《基金管理公司投资管理人员管理指导意见》，基金公司员工不得买卖股票，直系亲属买卖股票的，应当及时向公司报备其账户和买卖情况。

一位国际基金公司中国区总裁对此表示，完全不允许基金从业人员购买股票的做法值得商榷，过于严格的规定，可能反而会激发从业人员利用共享信息谋取个人利益。

在美国公募基金行业，为了防止基金经理自身从基金操作中获利，基金公司可以选择三类监管方式——第一类是完全不允许从业人员购买股票；第二类是不允许购买与自己操作的基金相关的股票；第三类是可以购买任何股票，但在基金买卖某只股票的前后60天不得有任何操作。

显然，目前中国公募基金行业选择了最为严格的监管方式，不允许从业人员买股票，不过对于没有直系亲属关系的关系人，暂时没有披露要求。这就为“老鼠仓”的产生留出了巨大的空间。

根据美国的经验，在允许购买股票的情况下，从业人员需将自身及其关联人士的开户状况汇报给公司；每次发生交易后，经纪人将把相关人员的交易记录在第一时间传递给公司合规部，方便及时检查是否出现了违规操作。而在中国，目前仍然主要依靠从业人员主动申报的监控方式，有效性和及时性要逊色很多。

2009年3月1日生效的《刑法修正案（七）》中，特别将“老鼠仓”行为纳入修改范围，规定从事“老鼠仓”行为的人员，情节特别严重的，将处五年以上十年以下有期徒刑，并处违法所得1倍以上5倍以下罚金。

不过，在罪名、认定标准、惩罚力度方面，目前社会上仍有很大争议。为此，最高人民法院与最高人民检察院正在酝酿出台“老鼠仓”问题的配套司法解释。

北京信杰律师事务所合伙人尹秀超认为，目前《刑法修正案（七）》在条文方面存在模糊地带。对于何为“情节严重”、“情节过于严重”，并没有明确表示。他建议，情节是否严重可以从两个角度界定——一是从金额上，“老鼠仓”的资金规模；一是从比例上，即“老鼠仓”与基金规模的比较。另外，他认为目前对于“老鼠仓”的量刑过轻。“只有加大对这种违法行为的打击力度，加大违法成本，才有可能遏制这种行为。”他说。

据悉在美国，对基金内幕交易的严管严查极具威慑力，被定罪的基金经理除了被永远禁止从事该行业，还要面临十几年甚至几十年的牢狱之灾，但这仍然不能面面俱到，这时候，社会监督的力量就凸显出来。美国的各级证券交易机构均设置了市场监管部门，允许知情人、律师、新闻媒体等向其“报料”，举报消息一旦查实，举报人将可获得高达案值10％的奖金。这项制度让基金经理们风声鹤唳。

这一系列问题，也使得我国基金监管的问题再受关注。

资料显示，2004年管理层曾收到上千份揭发“基金黑幕”的举报，并对部分较严重的事件立案调查。但由于当时上证指数正处1300点的近5年最低点，为避免对基金持有人和证券市场造成过大负面影响，侦查工作相当低调，也没对外公布调查处理结果，这也导致基金“利益输送”有恃无恐。而2005年，基金公司以公众基金为社保基金利益输送的丑闻也在市场引起轩然大波，但证监会调查结果依旧息事宁人。

“管理层最终选择了稳定市场。”一位接近证监会的人士如此判断。

在一份由券商提供的研究报告中则指出，管理层治理基金最严厉的方式是，对外界完全公开，对查处到的问题全部公之于众。退而求其次则是，私下对基金业严格治理，表面上却表示基金行业没有什么大问题。有媒体认为，管理层选择了后者。

上海一家中外合资基金公司督察长表示：“我很遗憾，管理层对基金从业人员违规行为最严重的惩罚仅仅是免职。”

直至2009年张野的“老鼠仓”案件，证券监管机构的作为没有任何进步和改良。也许，市场的担忧和政府监管机构内心的恐惧不谋而合？正是管理层严查基金业，导致连锁反应：案件爆发——市场爆发信任危机——赎回基金——基金被迫抛售股票——股市下跌——再赎回——基金再被迫抛售股票。2～3万亿资金规模的基金业一旦出现这样的情况，对市场、指数和监管层政绩的影响不可想象。

正因为如此，一位业内人士曾在媒体上公开撰文⁽³⁾指出：

“政策市”时代把大力扶持“证券投资基金”视为发展机构投资者的重中之重，自有其不言自明的道理。它们再不肖也是管理层心目中的证券市场的“稳定器”。

其实，基金违规问题之所以屡禁屡犯，其原因并不在于监管规则及其补丁不管用，而在于监管既不动真，也不动狠。一方面，基金监管规则和相应的补丁属行政不属法律，行政出手再严厉也改变不了“一个文件一阵风”的特点；另一方面，管理层对基金的政策从来就是“一边挥舞大棒，一边举起胡萝卜”。“大棒”所表达的无非是恨铁不成钢的意思，而胡萝卜则意味着证监会的政绩已经离不开对基金的呵护。如果说，基金的问题是基金管理人和外界过从甚密，那么，基金监管的问题无非也是监管者和基金的利益联系过于紧密。在这种情况下，后者对前者的问题如何真下得了手呢？对此，基金们心知肚明。

这就将一个非常棘手、两难的问题摊开在公众面前：基金作为政府超常规推动和高度倚重的“我国资本市场的主导力量”，究竟是政府监管机构政绩的“保证金”、市场指数的托举者、大规模发行的“稳定器”，还是大众的安全、高效的投资工具？基金究竟是政府的监管对象还是政府的政策工具？

在基金诸多的好坏评价和政府监管行为的进退失据背后，监管体制和基本法律制度上的先天缺陷是不是这个市场衍生工具引起诸多争议的根本原因呢？

中国的基金发展历程，带有了太多的中国改革的特殊色彩和痕迹，追究一下它背后隐藏的奥秘，对我们反思中国改革的得失也许不无启示……

这就需要从基金的基本概念说起。