教育基建投资支出数据在哪里找

第三节　购买性支出

一、国防支出

(一)什么是国防支出

国防支出是指一国为维护国家主权与保证领土完整所必需的费用支出。它是国家财政的一项基本支出，是一国政府行使对外政治职能的前提条件。

一般来说，国防支出可以划分为维持费用和投资费用两大类。维持费用是保证国防系统稳定运行和军队活动正常开展的经费，用于提高军队的战备水平，是国防建设的物质基础，主要由军事人员经费、军事活动维持费用、武器装备维修保养费和教育训练费等项目所构成。投资费用则是为了提高国防系统武器装备和设施的先进水平所进行的投入，主要由武器装备的研制费用、武器装备的采购费用、军事工程建设费用和防空费用等项目所构成。

(二)政府为什么要提供国防支出

国防是一种纯粹的公共产品，它必须由政府来提供，正因为如此，国防也就成了公共支出的一个最重要的领域。

(三)国防支出中遇到的问题

从国外情况看，政府在提供国防这种纯公共产品时，通常会遇到以下三个问题:

1.兵役制度的选择

目前世界各国的兵役制度无非是这样两种:义务兵役制与志愿军兵役制。不管政府选择什么样的兵役制度，对于个人来说，服兵役总会产生机会成本，这种机会成本就是年轻人服兵役期间必须放弃就业或接受高等教育而产生的损失。其中，放弃就业的损失是个人即期的收入流量，而放弃接受高等教育所造成的损失是个人未来较高的收入流量。在义务兵役制场合，由于国防部的军官们在决定征兵的数量时，从不计算这种机会成本，因而会造成人力使用上的极大浪费。在志愿军兵役制场合，由于对当兵的人实行薪水制，机会成本就起作用，从而有助于减少资源使用上的浪费。但是问题是这种支付价格是否能够按照机会成本来准确模拟市场劳动价格，倘若薪水标准太低，那么市场竞争的结果将是那些素质最差的人进入国防系统，从而大大影响军队与国防的质量。相反，若大幅度提高志愿兵的工资水平，那么又会导致军队国防开支过大，以致引起财政赤字。

2.平民对国防进行控制的困难

平民对国防控制的困难主要是由以下两个原因所造成的:一是平民对国防的无知;二是信息的缺乏。很多有关国防的信息被冠以军事机密而不准向平民披露，在平民对国防既无知又缺乏信息的情况下，想要对国防进行有效监控是不可能的。其结果必然是国防规模大小将主要由将军们说了算，而将军们从其个人偏好出发，总是倾向于无限制地扩大国防预算，借以获取他们个人的利益。

3.国防部门的低效率

国防部门的低效率是由国防品大都来自非竞争的私人部门所致。由非竞争的私人部门来提供国防品之所以会产生低效率，主要与以下三个因素有关:一是私人军火商品市场垄断必然导致政府购买国防用品成本的提高;二是因为新式武器的生产风险极高，当政府向私人军火商订购新式武器时，私人军火商会要求政府国防部门分担风险，从而产生所谓的成本溢出效应;三是国防部将军们与私人军火商私下勾结，以达到提高军火订购价格的目的，将军们之所以会这样做，是因为他们退休后通常都是到这些私人军火商那里去再就业。为此，他们就必须在国防部工作时给予私人军火商以较大的好处，以便为其日后铺平道路。

(四)在预算既定情况下的国防预算的配置问题

在国防预算既定的情况下，为提高政府国防开支的效率，可采取以下配置方法来达到此目的:

1.义务兵役制与志愿军兵役制的结合

采取这一配置方法既可以防止单一义务兵役制下将军们对于人力资源滥用，又可以避免单一志愿军兵役制下国防预算赤字问题。一方面，国防部门可以通过廉价的义务兵役制来保证必要的国防军数量;另一方面，又可以通过较高的志愿军人的工资标准来吸引社会高素质的人才，借以提高国防的质量。

2.建立预警系统，并在预警系统与作战系统之间求得必要平衡

建立预警系统的好处是成本低、效率高。以美国的预警飞机为例，它只需为数不多的预警飞机，就可为美国提供一个高质量的防空系统。当然没有作战能力的防空系统是不可想象的，故需在作战系统与预警系统之间合理分配国防预算，以便使既定的国防预算可带来更高程度的国家安全。

3.保持常规武器系统与核武器系统的均衡发展

常规武器的特点是生产成本低、维持成本也低，且使用比较安全，即不会引起国际社会的强烈反对与他国报复，但它的威慑力较低。核武器的特点是生产成本高、维持成本也高，且使用不甚安全，容易招致核报复，但它的威慑力却很强，必须在这两者之间找到平衡。

(五)如何确定国防预算的规模

这个问题可从以下三个方面来进行分析:

1.总量结构分析

总量结构分析的基本工具是著名的“黄油”与“大炮”转换曲线。如图4－3所示。

图4－3　“黄油”与“大炮”转换曲线

与转换曲线相切的无差异偏好曲线有三条，它分别代表三种不同状态下的资源配置的偏好。第一种状态是和平时期，在这个时期，人们的偏好水平显然是多生产民用品，少生产国防品，故国防预算规模的大小将由点E_p在横轴上的截距所决定。第二种状态是战争时期，这时为了国家的安全，人们会迅速地调整他们的偏好，从而使均衡点移至E_H，而这意味着国防开支大大增加。介于两者之间的第三种状态为冷战时期，这时人们的偏好将作出新的调整，均衡点随之移到E_C，由此决定的国防预算规模将大于和平时期，但小于战争时期。

2.国防预算的边际分析

国防预算的边际分析如表4－3所示。

表4－3　导弹收益表

从发射100个导弹到发射500个导弹，其总收益破坏目标为96个(假定预定破坏目标为100个)，但在边际收益递减规律的作用下，每发射100个导弹的边际收益却是递减的。这样，当发射400个导弹，已破坏目标93个，是否还有必要继续发射100个导弹去破坏3个目标就需要慎重考虑。在这里，发射400个导弹，破坏93个目标显然是最佳选择。这是因为发射300个导弹，敌方未受破坏的目标还有10%以上(根据军事理论，当敌方目标不到10%时便没有反击能力)，从而仍有相当大的威胁;而发射500个导弹又成本太高、收益低。一旦确定导弹发射数之后，国防预算的规模也就可以相对地确定了。

3.博弈分析

以上两个方面的分析显然是在不考虑敌方反应的基础上进行的。但是，按照博弈论的观点，国防预算并不是一个单方面的决策过程，在有敌国存在的情况下，一个国家的国防开支的大小还取决于敌国国防开支的大小。在冷战时期，美苏两个超级大国之间的军备竞赛就是一个最典型的例子。从表4－4中可知，前苏联与美国两个局中人都有两个策略即扩军和裁军，它们之间有四种策略组合。当前苏联选择裁军，美国选择扩军时，均衡并不存在，因为这时前苏联会因害怕失去均势而重新选择扩军;相反，当美国选择裁军，前苏联扩军时，均衡也不可能出现，真正的均衡仍将出现在两个国家都选择扩军的场合，其结果是国防支出规模的增加。

表4－4　美国与前苏联之间的博弈

综上所述，一个国家预算规模的大小，不仅取决于人们的偏好和国防开支的边际效益，而且还取决于国家之间的博弈关系。

(六)国防支出的供给模式

按照市场参与程度的不同，可以将世界各国国防的供给模式分为政府主导型和政府主办型两类。政府主导型是指，政府负责对国防体系进行组织和管理，同时通过政府采购等方式对具体的国防科研工作和军事装备的生产交由私人部门予以完成的供给模式，美国即采用这种模式。政府主办型是指，不仅国防体系的建设、组织与管理由政府负责，而且国防科研与核心军事装备与设施也都是由政府的附属机构或者国有企业予以完成的国防供给模式。

政府主办型的模式，比较适用于战争时期以及国家安全受到严重威胁时采用。例如，第二次世界大战中，美国研制原子弹的“曼哈顿计划”就采用这种模式，使美国政府能在短时间内集中大量的人力、物力及时制造出原子弹，并且实现了计划过程中的高度保密性;又如，中国制造原子弹的计划也是采用这一模式。可见，这种模式的优点在于反应迅速、供给及时、保密性强。

但是，政府主办型供给模式也有缺点。由于生产者和供给者的唯一性，很容易产生公共选择理论中所提到的政府垄断现象，导致国防支出使用效率低下。对此，可以采用政府主导型供给模式进行纠正。通过引入竞争机制，政府主导型的供给模式可有效地降低供给成本，提高财政资金的使用效率。

(七)我国国防支出状况

我国政府一直奉行防御性国防战略。我国的国防政策主要是:

(1)巩固国防、抵抗侵略、制止武装颠覆。

(2)国防建设服从和服务于国家经济建设大局。

(3)坚持“人不犯我，我不犯人;人若犯我，我必犯人”的积极防御的军事战略方针。

(4)走中国特色的精兵之路，减少数量，提高质量。

(5)保护世界和平、反对侵略扩张行为。

这样的国防政策使得我国国防支出占财政总支出的比例除建国初期外一直比较低。尤其是改革开放以来，我国国防支出占财政支出的比重在不断下降。我国国防支出规模变化见表4－5。

表4－5　我国国防支出规模

续表

资料来源:《中国财政年鉴(2007)》。

从表4－5可知，20世纪50年代，尤其是50年代初期，新中国成立伊始，解放全中国和抗美援朝等军事行动对国防支出的影响使其占财政支出的比重较高。当时，第二次世界大战虽已结束，但战争的危险仍然存在，处在这样紧张的国际环境中，各国自然都要做好准备，军费支出自然居高不下。20世纪60年代末期后，虽然局部战争仍然存在，但战争的危险毕竟日趋减少。因此，我国国防支出比重总的是在不断下降。

从国际比较来看，我国国防费的规模，无论是绝对规模还是相对规模，都是偏低的。表4－6是2000年我国与部分国家国防费的总额。

表4－6　2000年我国与部分国家国防费的总额

资料来源:《2000年中国的国防》，载《解放军报》，2000年10月17日。

从表4－6可知，2000年我国国防费仅相当于美国国防费的5%，英国国防费的40%，法国国防费的48%，德国国防费的64%，日本国防费的30%。

二、教育支出

(一)什么是教育支出

教育支出是政府用于教育事务的支出。主要包括教育行政管理、学前教育、小学教育、初中教育、普通高中教育、普通高等教育、初等职业教育、中专教育、技校教育、职业高中教育、高等职业教育、广播电视教育、留学生教育、特殊教育、干部继续教育等方面的支出。

(二)教育支出为何是财政支出的重要内容

教育是一种传播人类文明成果、科学知识和社会生活经验并培养人的社会活动，通常有广义和狭义两种概念。狭义的教育主要指学校教育，即根据一定的社会要求和受教育者发展的需要，有目的、有计划、有组织地对受教育者施加影响，以培养社会所需要的人才的活动。广义的教育泛指影响人们知识、技能、身心健康、思想品德的形成和发展的各种活动，是人类为了自身身心成熟及发展对思想、知识、文化进行选择和传播，是传递思想、知识、文化的一项人类自身再生产及文化再生产的文化活动。教育是伴随着人类社会的产生而产生的，并且随着社会的发展而发展，与人类社会共始终。作为人类社会特有的社会现象，教育具有多方面的功能，它以培养人作为总目标，可以保证人类延续、促进人类发展和社会发展。

从我国历史看，在相当长的一段时期里，教育一直是由私人提供和生产的。随着经济的发展，政府财政对教育的支持越来越大，其理论依据是:

1.教育具有外部正效应

教育的外部正效应主要表现在以下三方面:

(1)有着良好教育的公民能使社会运行得更好，减少犯罪。

(2)多数人看书识字能有助于社会交流，教育提高人的素质，有助于经济发展。

(3)有利于增加受教育者对现存社会制度的认同感，从而有助于社会稳定。

2.教育有助于公平

教育作为一种人力资本投资，显然受到每个家庭预算的约束，必然导致贫困家庭子女不能接受良好的教育，从而影响人与人之间在劳动力市场上的公平竞争，影响贫困家庭的收入，会使原有的收入差距继续下去甚至有所扩大。通过政府财政提供教育，有助于贫困家庭子女接受良好的教育，有助于社会收入分配的公平。

3.资本市场的不完善

人力资本投资具有较大的风险，投资收益受到个人性格、机遇、健康等不确定因素的影响。因此，私人信贷机构一般不愿意为受教育者提供教育贷款，结果造成贫困的青年人无法接受充分的教育。因此，政府有必要通过免费、助学金、奖学金各种手段对贫困学生提供补助，使之顺利完成学业。

(三)财政教育支出的配置

财政教育支出的政策目标无非是这样两个:一是提高个人的生产率;二是增进社会公平。考虑到接受公开教育资助的个人可以分为有能力的与没有能力的两类，而使接受公开教育资助的家庭又可分为贫困的与富有的两类，这样就使公开教育支出配置成为一个比较复杂的问题，它可以有多种选择。

1.对个人的配置

由图4－4可知，政府对个人接受教育给予资助时，大致可以有以下三种政策选择:

图4－4　教育在公平与效率之间的选择

(1)公平个人之间的生产率。这种情况发生在图中的A点，其政策含义是，应当把较多的公共教育支出用来帮助那些能力较差的个人，以便使他们在接受较高教育水平之后，能与那些有能力且较强的人具有相等的个人生产率。因此，这一政策有助于增进社会公平，这可从A点位于纵轴较高的位置上看出。但是，由于政府公共教育支出的对象是没有能力的人，所以会导致人力资本投资的收益趋于下降。因此，这种政策选择从经济上看将是低效率的，这可从A点在横轴上位于较低的位置上看出。

(2)公平分配公共教育支出。这种情况发生在图中的B点。在这一点上的政策含义是，政府按每人一份的原则，在有能力与无能力的个人之间公平分配公共教育支出。其结果是仅仅公平了投入，而没有公平产出，即没有能力的个人之生产率与有能力的个人之生产率仍然保持着原来的距离。但是，由于政府的公共教育支出现在有相当一部分已经投向有能力的人，所以投入回报增加，经济效率趋于提高。

(3)公共教育支出收益的极大化。这种情况发生在图中的C点上。在这一点的政策含义是，政府将公共教育支出全部投向于有能力的人，结果投入的回报是大大增加了，但由于没有能力的人与有能力人之间的生产率出现巨大差异，所以社会不公平的程度就加大了。

2.对家庭的配置

政府对不同家庭进行公共教育支出资助时，根据图4－4，也有三种不同的政策选择:

(1)对低收入家庭进行公共教育支出的资助。这种情况发生在图中的A点上。从A点所处的位置看，这一政策显然有助于促进社会公平，并且也不是效率最低的。这是因为在贫困家庭中有许多天才，如果给予这些人以资助，投入的回报也将是很高的。

(2)对所有家庭公平分配教育支出。这种情况发生在图中的B点。

(3)公共教育支出收益的极大化。这种情况发生在图中的C点。其政策含义是，不管何种家庭，政府对基础教育都予以全部资助，而高等教育只给予贫困家庭中有能力的个人，这样可兼顾公平与效率，从而收到良好的政策效果。

(四)教育支出的方式

1.一定程度的免费教育

一定程度的免费教育即政府财政对诸如基本义务教育全免费。

如图4－5所示，个人原来的预算线为AB，无差异曲线为I，个人的最佳选择点为E，教育消费量为OD。当政府提供一定程度的免费教育即AC时，个人的预算线为ACF，无差异曲线为I'，个人的最佳选择为E'，教育消费量为OD'。这种支出方式能够保证受教育者得到最基本的教育，有助于普及义务教育。

图4－5　一定程度免费教育与个人教育消费

2.收入补充

这种政策是指政府对低收入家庭以现金补助，通过提高低收入家庭收入以提高家庭对教育消费的支付能力。

如图4－6所示，家庭原来的预算线为AB，无差异曲线为I，对教育的消费量为OD;收入补充后，家庭预算线为CF，无差异曲线为I'，对教育的消费量为OD'，家庭教育消费量增加DD'。可见，对低收入家庭给予补助有助于增加教育消费量，但这种方式不能保证家庭将补助收入不用于其他方面，很难保证家庭对教育消费量的增加。

图4－6　收入补充与教育消费

3.价格补助

价格补助即政府对学校提供的教育给予补贴，从而降低学校向受教育者收取的学费。

如图4－7所示，价格补助后，预算线由AB变为AC，个人的无差异曲线由I变为I'，个人对教育的消费量由OD变为OD'，家庭对教育的消费量便增加DD'。这种方式有助于增加家庭对教育的消费量，但这种方式仅仅对补助后能够负担起低学费的家庭有利，对不能承担低学费的家庭没有影响。

图4－7　价格补助与教育消费

在上述三种方式中，如果政府的目标是普及义务教育，一定程度的免费教育能够保证达到政府所要达到的目标。

(五)我国财政用于教育支出的规模

从表4－7可知，我国教育支出的绝对规模在增加，但相对规模没有达到1993年中共中央、国务院联合印发的《中国教育改革发展纲要》规定的国家财政性教育经费占GNP4%的目标，与世界平均4.6%的水平相比，也有不小的差距。

表4－7　1990～2006年我国财政用于教育支出的规模

续表

资料来源:《中国财政年鉴(2007)》。由于世界各国的GDP和GNP的数字比较接近，故财政用于教育支出占GDP的比重与财政用于教育支出占GNP的比重有相似之处。

三、科学技术支出

(一)什么是科学技术支出

科学技术支出是政府动用财政资金对科技活动给予的支持和投入。按科技活动在社会经济中的地位和作用划分，科技活动可分为三个层次:

(1)研究与发展。这是指增加知识及应用这些知识而进行的系统性、创造性的工作，由基础研究、应用研究、实验发展三部分组成。

(2)科技成果转化与应用。这是指为将研究与开发活动的成果转化为现实的生产力而进行的系统性的技术活动，一般分为三个阶段，即设计与试制阶段、小批量试制(中间试验)阶段和工业适用性阶段。

(3)科技服务。这是指科学研究与实验开发有关的、有助于科技知识生产、传播和应用的活动。按照联合国教科文组织的规定，科技服务主要包括图书馆、档案馆、情报文献中心、计量、标准、统计、科技博物馆、动植物园、科技图书和期刊编译与出版、地质、天文、气象、专利、许可证、科技普及和咨询等方面的工作。

(二)科学技术支出的必要性

(1)在基础科学研究领域，科技活动具有明显的外部正效应。一般来说，在不考虑知识产权的前提下，基础科学研究属于一种典型的公共产品。一方面，基础科学研究的成果为全人类共同享有，体现了共同消费性特征;另一方面，科学成果一旦公开，则不能低成本地将受益范围予以局限，即无法实现排他。因此，政府作为公共产品的生产者，对基础科学进行财政投入责无旁贷。

(2)科学技术的应用研究，具有较明显的私人产品属性。私人部门的参与比较广泛，研究投入的比例也很大。但政府有必要介入涉及国家利益和国民经济发展的重大领域，以保证国家安全、促进国家综合国力的提高。

(3)在科技服务领域，因为其具有明显的正外部性，政府也应担当重要角色^[2]。

(三)我国的科学技术支出

从表4－8可知，1978～2006年，我国的科学技术支出的绝对规模在不断增加，但科学技术支出占财政总支出的比例不高。要把我国建设成为创新型国家，必须大力增加科学技术支出，提高我国自主创新的能力。

表4－8　我国的科学技术支出　单位:亿元

资料来源:《中国财政年鉴(2007)》。

四、公共卫生支出

(一)什么是公共卫生支出

公共卫生支出是指政府介入卫生产品市场，运用财政资金对于卫生产品和服务所给予的支持和投入。

(二)公共卫生支出的内容

在市场经济条件下，政府介入卫生市场的途径是多种多样的，从而公共卫生支出的内容也是多样的，主要归纳为以下几点:

1.构建完善的公共卫生体系

公共卫生体系是由政府投资建设与管理的、向全体社会成员提供基本健康服务的基础设施和组织系统。公共卫生体系体现着卫生产品所具有的公共产品属性的一面。完善的公共卫生体系包括防疫与疾病控制体系、公共卫生应急体系、最低卫生需求保障体系、特殊卫生服务与保障体系、卫生宣传与教育体系和国际卫生合作体系等多个子系统。

防疫与疾病控制体系是预防重大流行疾病的发生，控制其传播与扩散的公共卫生基础设施。其作用在于对重大传染病、地区病和其他严重威胁公众健康的流行性疾病进行监测、预防，参与并指导医疗机构进行治疗。同时，还要对这些疾病发生的病原学和病理学的原因、流行规律、预防与治疗方案、应急方案进行调查和研究。

公共卫生应急体系是应对和处理重大公共卫生事件的组织体系。当重大公共卫生事件(如大范围中毒事件、严重的传染病暴发性流行等)发生时，为了尽可能地降低公民的健康损失，避免社会秩序失调，必须由政府负责组织协调各方面力量采取系统性的措施，对公共卫生应急事件进行处理。公共卫生应急体系包括紧急治疗体系、预备医疗资源体系和公共卫生事件调查体系。

最低卫生需求保障体系的功能是为没有支付能力的社会成员提供基本医疗卫生服务的公共卫生设施，以体现人道主义和社会关爱。

卫生宣传教育体系的主要目的在于传播与普及卫生知识，增强公民的健康意识，培养卫生服务专门人才。

国际卫生合作体系是各个国家或有关国际组织进行卫生医疗等方面交流与合作的桥梁与中介。

2.医疗补贴

医疗补贴不为了实现社会公平的目标，对一部分特殊群体(如老年人、低收入者)和特殊领域(如医学研究)给予的医疗补助。

3.对卫生市场实施监管

为了维护医疗服务消费者的权益，保障公民生命健康与医疗安全，解决私人卫生产品市场的严重失灵问题，政府对私人卫生产品市场进行监管是非常必要的。为此，政府卫生行政管理部门必须制定相关的卫生法规、医疗服务规范、医疗技术标准和药品技术标准，对医疗卫生服务机构进行资格认定、许可证准入、服务监督，对医疗卫生从业人员进行资质考核、颁发执照，并对医疗服务产品中产生的纠纷进行仲裁，同时，政府还要对药品和食品等与公众健康关系密切的产品生产进行监管。政府部门为实现对卫生产品市场进行有效监管，必须拥有完整的行政体系、先进的技术手段和完备的信息资源。这些条件的满足需要公共财政的支持^[3]。

(三)政府对医疗卫生市场干预的原因

医疗卫生市场之所以需要政府参与，与医疗卫生市场的失灵有关。其主要原因包括:

1.医疗卫生市场的供求关系极为特殊

医疗卫生市场的特点之一就是，医生在医疗卫生市场的供求两方面同时起着决定性作用。即医生既是医疗卫生市场的供给者，同时又是医疗卫生市场的需求者。医生在医疗卫生市场中的这一特殊地位剥夺了病人在医疗卫生市场上的需求决定权，以致我们每天都可以看到，是医生们决定病人们所需要的药物、病人应该在家疗养还是住院治疗、住院的天数以及是否需要特殊的治疗等。对于医生的决定，病人通常是不敢违背的，因为病人通常不会拿自己的生命开玩笑。正是医疗卫生市场中的这种特殊的供求关系，导致了医疗卫生市场中供给曲线与需求曲线的重合，从而使其出现失灵现象，这种市场失灵现象使市场均衡点可以由医生随意决定，而这将导致低效率。

2.患者的无知

医疗卫生市场失灵的第二个原因是患者的无知。病人对医疗服务的了解可能比他们花钱买的其他东西的了解都少。他们在购买别的物品时，往往可以到处逛逛、看看、试试，并且可以进行比较。但是，当他们购买保健服务时却不能按照这种方式进行选择。此外各种各样的消费者公告往往能够为消费者作出决策提供必要的信息，而关于医疗服务的质量问题几乎没有什么客观资源可供鉴别，医生们也很不愿意对其他医生的工作做出评价。最后，其他物品的价格是公开的，而保健服务的价格一直要到病人接到账单去进行结账时方才知晓，而此时他们的选择只能是要么付钱，要么拒绝治疗而等待病情的加重或死亡。所有这些表明，医疗卫生市场由于存在着极其严重的信息障碍而使其不能正常而有效地运转。

3.外部性问题

医疗卫生市场的第三个特点是在于存在着严重的外部性问题。这种外部性问题最好例证是传染病的防治问题，治疗那些可能直接传染的疾病，不仅对病人有利，而且也可能使别人间接受益。但是反过来，当传染病患者不能得到及时治疗时，不仅其个人面临生命危险，而且对社会其他人也不利。正是出于这样的原因，政府应对这种疾病的防治予以支付，以克服这种外部性可能产生的负面影响。

4.疾病的不可预测性

通过事先计划，个人和家庭都可以谨慎地确定他们所要购买的商品和服务的种类与数量。某些医疗和保健服务也可以像这样做出开支计划，尤其是在保健方面。但是大部分医疗和保健项目的支出是不可预测的，这是因为疾病的发生具有偶然性与突发性。再加上大部分人对自己的预期都是较为乐观的，因而不可能预先准备大量金钱用于治疗疾病。所以，如果没有政府的公共保健支付，就会有很多人因为缺少相应的支付能力，而在突发性的疾病面前面临死亡危险。

上述原因就需要政府对医疗卫生市场进行干预，从而需要财政安排相应的医疗卫生支出。

(四)我国的医疗卫生支出

从表4－9可知，我国的卫生总费用在总量上是增加的，但在卫生总费用中，政府承担的比例小，社会和个人承担的多。

表4－9　我国的医疗卫生支出

资料来源:《中国统计年鉴(2008)》。

五、投资性公共支出

(一)投资性公共支出的概念

投资性公共支出是指公共部门的投资支出，即政府对于以国家为主体的投资项目所安排的支出。

(二)投资性公共支出的特点

公共部门的投资不同于私人部门的投资。私人部门投资的主体，主要是具有独立经济利益和法人地位的个人或者企业;投资的目的在于追求利润最大化，并不过分顾及社会利益;资金的来源主要是依靠自身积累和社会融资，投资的规模往往受到多方面限制;投资项目的选择，大多侧重于投资资金回收期较短、见效快的短期融资项目。与私人投资支出相比，政府安排的投资性公共支出具有以下特点:

1.政府财政投资的公共性和基础性

为弥补市场失灵所造成的缺陷，克服私人部门投资的局限性，政府投资首先是为全体居民和各类经济主体的生产和生活提供必需的社会性、基础性条件，为社会经济的发展创造条件。

2.政府财政投资的开发性和战略性

对于某些新兴产业，高难度、高风险领域以及经济落后地区的开发等，都具有耗资大、时间长、风险高的特点，致使私人部门望而却步，市场机制对此无能为力，只能由政府投资加以解决。除此之外，政府投资可以对某些关系国计民生的重要企业、部门和行业(如军工、石油及石油化工、电力等)进行直接或间接投资，以加强国民经济发展中的薄弱环节，提高国民经济的整体素质。

3.政府财政投资追求社会效益最大化

社会效益是政府投资的出发点和归宿。政府投资不可能也不应该把是否盈利和盈利高低作为进行投资的唯一目标，这是政府投资与私人投资的本质区别。当然，政府投资以追求社会效益最大化为目标，并不意味着政府投资可以不计工本、不讲效率，不注重成本—效益分析。

(三)投资性公共支出的必要性

(1)政府投资是克服市场在资金配置方面失灵的必要手段。对外部性很强、投资数额大、周期长、回收慢、无盈利或者低盈利的项目进行投资，对提高资源配置效率，起着十分重要的作用。

(2)政府投资是进行宏观调控、优化资源配置、促进国民经济持续协调发展的重要手段。政府投资项目可弥补国民经济发展中的薄弱环节，促进资源的优化配置和经济的协调发展。另外，政府通过参股、持股、控股等多种形式，可调整资源的流向，实现宏观调控的目标。

(3)在现代市场经济条件下，政府在教育、科研、文化、卫生等方面的投资，将对提高国民经济整体素质、推动科技进步、提高国民经济增长的质量和效率、实现又好又快地发展都具有积极的推动作用。

(四)投资性支出的领域

为了让财政投资支出充分发挥其弥补市场失灵、优化资源配置和促进经济稳定增长的作用，在我国目前与今后一段时期内财政投资支出的领域必须明确界定。而我国与西方国家不同，虽然最终公共财政条件下的财政投资支出领域都应是市场失灵领域，但西方国家是从市场调节走向政府干预，而我国是从政府干预走向市场调节。西方国家是政府进入某些领域问题，而我国是政府退出某些领域问题。我国财政投资支出的领域界定不能完全照搬西方理论，而应根据我国国情确定。当然随着我国市场经济体制的逐步完善，财政投资支出的领域也会变化。下面从财政投资支出的项目角度分析我国目前及今后一段时期财政投资支出的领域。

按照投资活动的性质不同，可以把投资项目划分为公益性投资项目、基础性投资项目和竞争性投资项目三大类。

公益性投资项目是指科学、文化、教育、卫生、体育、环境保护、广播电影电视等设施，公、检、法等政权设施，政府、社会团体、国防设施等项目。

基础性项目是指农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施，能源工业、交通、邮电通信、城市公用设施等基础工业和基础设施项目以及一部分支柱产业项目。通常农、林、牧、渔、水利、气象设施、交通、邮电通信设施以及城市公共设施统称为基础设施，能源工业称为基础工业，因此，基础性项目包括基础工业和基础设施两部分。

竞争性投资项目是指工业(不含能源)、建筑业、商业、房地产开发业等盈利性投资建设项目。这里需要说明的是，支柱产业项目理应属于竞争性项目，但由于支柱产业项目的一部分属国家的幼稚产业或属于高新技术行业，在我国仍然属于市场失灵领域，仍需国家支持，因此，暂且把它们归入基础性项目。这三大类项目各有特点，并不是所有的项目都需要由财政投资支出。财政投资支出只应参与那些市场失灵的投资领域。

1.公益性项目与财政投资支出的关系

公益性项目具有社会效益高而经济效益低的特点。它主要是满足社会公共需要，增进社会福利等非市场性的需求，即非谋求盈利。公益性项目不同于生产经营性的竞争性项目，它是政府为巩固国防、保障社会安全、满足人民物质和文化生活需要而投资建设的项目。公益性项目在社会经济发展中具有重要地位。

(1)科学技术是第一生产力，教育又是科学技术进步的基础，因此科学、教育设施的投资是科学教育事业发展的前提，学校、科研开发机构的设施建设是其基础。

(2)文化、卫生事业的发展与人民群众的生活息息相关，文化事业的发展是要满足人民的精神生活的需要，卫生事业的发展与人民的身体健康密切相关，是人民生活质量提高的标志。文化、卫生事业的发展，同样离不开博物馆、体育馆、医院等设施的建设。

(3)环境保护与灾害防治工程项目，比如污染治理、野生资源保护等工程项目对经济的发展、人民物质和文化生活水平的提高及社会福利的增长将产生深远影响。

(4)军事工程、城市消防和治安系统工程项目是国家安全、国家稳定的根本保证。

(5)政府机构、政权设施的建设是维护社会秩序的前提条件。

但公益性项目具有不同于其他项目的特点，主要表现为公益性项目的收益具有很大的外溢性，投资效益难以估算，都属于公共产品和准公共产品。在公益性项目的经济收支中，除了项目本身的直接收支外，还涉及间接收支的估算问题。同时，大部分公益性项目提供的产品和服务无法用货币计量，只能用产品和服务本身的效用表示。即公益性项目体现的主要是社会效益，经济效益是其次的。同时，公益性项目无论是社会效益还是经济效益都是难以准确估量的。因此，对其投资的职责自然在政府，必须由财政投资支出承担。

改革开放以来，我国公益性项目投资与建设取得了显著成就。无论是中央政府还是地方政府都十分重视公益性项目的投资，兴建了一大批科研、文化、卫生、教育、环保等设施。但在我国财政对公益性项目的投资支出中仍然有两个方面的问题可做进一步分析研究:一是财政投资用于公益性项目的结构问题;二是公益性项目中是否可以有一部分转让给民间投资，而不必全部由财政进行投资。

对于第一个问题，从我国的实际情况看，显然有一个内部结构需调整的问题。因为在我国的财政投资支出中，用于政府机构、政权设施的投资偏多，国防、科教文卫、环保等领域的设施投资偏少。而教育和科技投资本身又是技术进步的源泉，因此应适当增加财政投资支出中用于科学、教育等能促进经济增长的公益性项目的投资比重，而减少政府机构、政权设施等的投资比重，使我国有限的财政投资支出发挥更大的作用。并且在某一些类别如教育设施领域内部也应进行结构调整，因为目前实际中也存在结构不合理。其中用于义务教育领域的财政投资偏少，许多地区的中小学教育设施十分落后，甚至有不少地区的中小学校舍还是危房，已影响到了义务教育事业的发展。而用于非义务教育设施投资相对偏多，因此也需进行调整。

对于第二个问题，因为公益性项目中的具体项目之间也存在一定的差异，虽然都属于公共产品，但其纯度不同。纯度最高的是国防设施，因此必须由财政投资安排。但教育、卫生、文化设施等公益性项目的纯度低于国防，虽然也主要应由财政投资支出安排，但这类项目可以再进一步区分为非盈利性的公益性项目和具有一定盈利性的公益性项目。如教育，基础教育产生的外部效应最大，应该是非盈利性的，更迫切需要政府的投资支出;而某些成人教育、高等教育产生的外部效益相对较小，就可以有一定的盈利性。对于有一定盈利性的公益性项目，可以适当鼓励民间资本进行辅助性投资，政府对这类有一定盈利性的公益性项目制定相关的政策，给予政策扶持，这样做可以在一定程度上减轻政府的投资负担，又有利于那些长期发展困难的公益性事业能有一个突破。

2.基础性项目与财政投资支出的关系

基础性项目投资建设不仅与生产发展有关，也与人民生活质量的提高有关。在我国，基础性项目提供的产品和服务还不能完全满足社会生产生活的需要，已成为制约经济增长和人民生活水平提高的瓶颈。之所以会如此，主要与基础性项目的特点有关。

(1)基础性项目的特点:

A.资金需求量大。无论是交通运输设施的建设，还是邮电通信设施的建设以及水利工程设施的建设，由于技术经济上的原因，只有达到一定的规模才会有真正的效益，它是规模经济规律的客观要求。因此通常所需的投资较大。

B.产品(或服务)的需求量大但替代性小。基础性项目所提供的产品(或服务)几乎面向所有的生产部门和消费部门，产品(或服务)的消费需求量大，特别是随着生产的发展，人民生活水平的提高，对基础性项目所提供的产品或服务的需求量将越来越大。但基础性项目与一般竞争性项目不同，特别是能源、交通、通信等基础产业或基础设施提供的产品或服务，其替代性很小。当供不应求时，很难用其他产品来替代。而且，基础性项目的大部分也不能通过进口来替代，如水利设施、能源中的电力以及交通运输业等是根本不可能通过进口来取得的，因此，一个国家的基础性项目只能在本国内投资解决。

C.兼有经济效益和社会效益。公益性项目主要体现在社会效益上，竞争性项目主要体现在经济效益上，而基础性项目介于两者之间，除部分支柱产业的基础性项目经济效益十分明显外，其余的基础性项目的直接经济效益并不十分明显，相反社会效益比较明显，具有较强的社会性。

D.投资建设周期长。与其他项目相比，基础性项目的投资建设期较长。从生产能力形成的周期看，基础性项目投资的建设周期一般为5～8年，有的甚至更长;而一般竞争性项目的建设周期只有2～3年。基础性项目是一般竞争性项目建设的前提条件，如果没有基础性项目的投资，如交通、运输、能源等产品或服务的提供，其他项目的建设也就失去了基础。因此，基础性项目应超前投资，即基础性项目的建设应在其他项目的建设之前先期形成，例如，在某一地域建设一个工业区，如能源、交通、通信等已先期形成，这就为后期的生产建设提供了重要条件。

E.投资回收期长。由于基础性项目的经济效益的外溢性，其本身从产品的销售和服务收费中获得补偿较少，因此通常其投资回收期较长。而且考虑到基础项目服务整个国民经济的特殊性，尤其其产品或服务的提供还与人民生活水平直接相关，虽然其产品(或服务)具有垄断性，但其产品价格和收费标准也不能完全按照市场经济规律，完全由供求状况决定。基础性项目，尤其是基础设施项目其产品价格和服务收费不可能很高，因此其项目投资回收期必然较长，相应投资风险也较大。

从以上基础性项目的特点中可以看出，基础性项目也是市场失灵的领域，显然必须由政府通过财政投资支出提供。但也正是由于基础性项目的特点，全部由政府提供也是不现实的，私人部门也有可能参与基础性项目的投资。政府与私人都应在基础性项目投资中发挥作用，单靠任何其中的一方都是不完整的。

一项对发展中国家的抽样调查显示，基础设施投资通常要占一国总投资的20%，占政府投资的40%～60%。许多发展中国家的政府部门传统上在所有基础设施服务的提供和融资上都发挥了决定性的作用。我国也是如此。然而，随着科学技术的进步、市场管理手段的不断发展完善，潜在的市场缺陷以及与此相联系的需要财政投资支出的理论依据在基础设施的不同部门之间差别很大。从基础性项目的产业构成中可以看出，基础性项目涉及很多的产业领域，尤其是基础设施项目还包括许多小类。如城市公共设施包括了城市自来水供应、煤气供应、电力供应、液化石油气供应，等等。从某种特定意义来看，大多数基础设施具有排他性，能否使用这些设施取决于用户是否能够进入这些设施和网络。事实上，出现于电信和电力部门的新技术，已经为私人主体参与这些部门的投资提供了新的可能。特别是，技术进步正在为竞争创造新的机遇，并且正在削弱一些基础设施部门内的规模经济。而正是这种规模经济为必须由政府投资的国家垄断提供了重要的理论依据。在电信部门，卫星和微波通信已经取代了原来的长途电话网络;移动电话正在威胁甚至替代了原来的地方交换系统。这两项变化正在渐渐改变政府部门电话网络的垄断地位，使在电信部门中引进竞争成为现实。在基础设施的许多领域，一些原本无法像私人产品那样定价的公共产品、准公共产品，对其定价已变得不但可能，而且也可行了。

不同的基础设施项目可根据各小类项目的特点分别由政府与私人承担。应充分发挥政府和私人两种投资主体各自的作用。凡是私人投资主体能承担的基础设施投资领域，政府投资主体应尽量退出。但对许多发展中国家来说，大多数道路仍将作为公共产品或准公共产品由政府提供，因为发展中国家目前国内的私人资本规模还较小，还无力承担这些资金需求量大的道路建设，但对于一些资金需求量不是很大的基础设施如桥梁等可引入私人投资。

从我国的情况看，20世纪90年代以来，基础设施一直是我国政府主动进行产业结构调整中重点投资的领域，特别是1998年以来，国家实行积极的财政政策，增发国债，主要都投资于基础设施领域，不仅促使社会城乡基础设施建设取得新的进展，而且对于扩大内需，拉动经济增长也起到了至关重要的作用。但今后还应引导私人资本进入基础设施项目领域，随着我国私人资本规模的逐步扩大，这也将是必然的趋势。

(2)我国财政用于基础性项目投资的重点领域。

A.基础设施。必须看到，当前我国的基础设施整体水平依然不高。尤其是农村的水、电、路等基础设施状况还十分落后;我国的交通运输也仍然处于比较落后的状态，路网规模小，技术装备落后。在铁路密度、复线率、电气化率、行车速度和集装箱、冷藏箱等现代化运输手段方面与国外相比仍有很大差距。我国的公路建设无论是数量、质量都存在欠缺，尤其是西部地区。我国至今还没有一条贯穿南北和东西向的高等级公路，区域性高速公路建设也刚刚起步。城市公用设施也不能很好地满足生产、生活需要。农业水利设施严重失修，大江大河得不到有效治理，农业抗灾能力下降，水土流失严重，农业生态环境恶化。而基础设施是国民经济的重要组成部分，又是市场失灵的领域，因此基础设施建设应当成为今后一段时期政府财政投资支出的一个重点领域。

B.支柱产业。虽然我国的支柱产业已经有了长足发展，但现状仍不容乐观。主要问题是技术创新不够。我国的支柱产业主要有:机械工业、电子工业、汽车工业、石油工业和化学工业及建筑业。其中机械、电子、石化和汽车工业均属于技术密集型行业，产品的竞争实际上是技术开发能力的竞争。我国的机电、石化和汽车工业的总体技术水平比工业发达国家要落后15～20年。产品的设计和制造工艺落后、技术装备陈旧，对引进技术的消化吸收能力差，技术创新更是谈不上。因此，虽然这些项目从性质上说应属于竞争性项目，应完全由市场进行资源配置，政府不应介入。但考虑到我国民间投资主体在资金、技术力量上的现状，我国财政投资支出还应有重点地对某些支柱产业项目择优投资。但投资的方式不应是基本建设投资这种外延型的投资方式，而应是用于企业的技术改造和技术创新的内涵型的投资方式。并且随着这些支柱产业逐步走向成熟，民间资本的规模不断扩大，财政投资支出也应逐渐减少甚至取消。这一领域的财政投资支出是由我国现阶段的国情所决定的，也是与西方国家很不相同的一个领域。

C.高新技术产业。由于高新技术产业的高风险特征，使其也成为市场失灵的一个领域，显然也需要政府介入。同样高新技术产业领域提供的产品基本上属私人产品，但对于尚处于起步阶段的市场经济国家，私人经济部门的实力还比较薄弱，这一领域也是属于市场不完全的领域，政府介入的原因与支柱产业领域需政府介入的原因基本相同。只是政府财政投资支出的重点并不一定全是直接用于高新技术企业的固定资产投资上，还可以通过财政增加对科技投资的支出，间接地促进我国高新技术产业发展。

3.竞争性项目与财政投资支出的关系

从竞争性项目的产业构成中可以看出，竞争性项目都是一些在经营上具有很强的竞争性，投资效益具有显著的排他性，提供的都是私人产品的产业领域，不属于市场失灵的领域。因此，它不属于财政投资支出的范围。

(五)政府投资性支出的内容

1.基本建设支出

(1)基本建设支出。它是政府财政用于固定资产扩大再生产和简单再生产的支出，是政府投资的主要内容之一。

(2)基本建设支出的分类。为了加强对基本建设支出的监督和管理，可以从不同角度对基本建设支出进行分类。

A.按基本建设支出的费用构成，可以将其划分为三大类:一是建筑安装工程费用，包括建筑工程费用和设备安装费用。二是设备、工具、器具购置费。三是其他基本建设费，包括土地购置费、青苗补偿费、原有建筑物拆迁费、建设单位管理费、生产人员培训费。

这种分类方法，反映了基本建设投资的具体内容，便于正确安排基建投资与所需物资之间的关系。同时，也为建设单位编制基本建设预算，确定工程造价，进行经济核算提供依据。

B.按基本建设投资的规模或所形成的生产能力划分，可以将其划分为大型、中型、小型投资项目三大类。这种划分方法便于国家对基本建设项目实行分级审核管理，也有利于合理利用各地自然资源与社会资源，形成合理的生产力布局。

C.按基本建设项目的性质，可以将其划分为新建项目投资、扩建项目投资、改建项目投资和重建项目投资四类。这种分类方法，对于国家确定投资重点、制定投资政策、比较投资效果和选择投资方案具有重要意义。

D.按基本建设投资的最终用途划分，可以将其划分为购买生产资料的资金支出与购买消费资源的资金支出两大类。前者主要用于购买建筑材料、设备器具等方面的费用;后者主要是指建设单位管理费用、人员培训费用以及建筑安装过程中所消耗的生活资料费用等。

2.农业财政投资

(1)农业财政投资。它是指财政用于扶持、发展农业方面的支出。

(2)农业财政投资的特点。一是以立法形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业财政投资具有相对稳定性;二是农业财政投资的范围，主要集中在以水利为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等领域;三是农业财政投资虽然很重要，但是一般农业投资总量占财政支出的比例较低。

(六)财政投资支出的方式

既然公共产品造成市场机制在其供给方面的失灵，政府介入就成为一种必然的需要。政府的主要职责就是提供社会所需要的公共产品、准公共产品。但是政府介入和干预公共产品的提供绝不等于政府自己投资生产全部的公共产品，更不等于完全取代公共产品特别是准公共产品的市场提供。因此，财政投资支出也可以有多种方式，可以有直接投资方式、间接投资方式、财政补贴方式等。不同财政投资方式可运用于不同的政府投资项目，这是由公共投资项目各自的特点所决定的。

1.直接投资方式

直接投资方式是按照政企分开的原则，中央政府和地方政府作为投资主体通过参股、控股等形式直接参与重大基础设施和能源工业项目及部分支柱产业项目、高新技术项目的决策、实施和正常的经营管理。直接投资方式主要是股权投资方式。股权投资是由代表政府的开发投资公司进行直接投资，拥有企业相应的股份，从而对企业大政方针及发展起一定程度的操纵作用。采用这种资金应用方式的最大好处在于:政府通过对某些产业和部门实施倾斜式的、有重点的甚至是超前性的投资，可以实现政府对全社会资源配置的调控性职能，促使社会经济的腾飞。

2.间接投资方式

从项目角度看，财政间接投资方式可以有两种:

(1)对公益性项目采取无偿拨款的方式。公益性项目投资基本上不能形成直接的经济效益，只能靠国家无偿拨给行政、事业等建设单位资金用于完成其计划年度的基本建设工作量，这对政府而言，是一种无偿投资形式，而且政府也只充当间接投资主体。这里的直接投资主体是行政、事业单位。

(2)有偿贷款方式。贷款方式是财政投资资金使用的一种重要方式。这是因为:第一，贷款方式具有较大的灵活性和便利性，政府可以在申报的符合政策意图的项目中优中选优，资金发放以后又不涉及或较少涉及具体的投资过程和项目建成后的操作与管理。第二，贷款是有偿的，都是以偿还为基本条件的。这样做，既可以保证财政投资资金的回流与周转使用，又可使资金使用的效益得到保障。因此，政府可以对直接参与基础性项目投资的非政府建设单位采取有偿投资，即以贷款的形式进行投资。这里政府同样是间接投资主体。

3.财政补贴方式

财政补贴方式包括财政贴息和对西部地区企业实行适度的投资补贴。

(1)财政贴息。财政贴息是用有限的财政资金的投入以创造更多需求的有效办法。因为财政贴息支持的投资项目都应是国家的重点项目，如基础设施项目、高新技术项目、支柱产业项目，可以为将来的经济增长注入新的活力。同时，通过财政贴息可以拉动银行贷款和企业的配套投入，并且主要用于这些企业的技术改造。在当前这种方式比财政直接投资能取得更大的乘数效应。

(2)投资补贴。对西部地区企业实行适度的财政补贴就是通过中央政府的补贴将西部欠发达地区的资本利润率提高到接近全国的平均水平。从一些发达市场经济国家的经验看，中央政府对落后地区的援助大都采取投资补贴的形式。例如，美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对在经济开发区投资且符合条件的项目提供大约1/3的技术补助。荷兰政府为鼓励工商业扩散到兰斯塔德大城市区以外的地区，对在北部和南部地区扩建的工商企业提供10%～30%的奖励金。英国政府则对落后地区实行多种形式的资金补贴。