研究背景和意义

一、研究背景

自1978年我国实施改革开放以来,其间历经多次土地制度变革,其中最为重要的变革当属“土地有偿使用制度”的确立,确定了使用国有土地应缴纳土地出让金。与此同时,我国财政体制的改革进程却显得较为缓慢,中央财政收入与地方财政收入之间的距离逐渐拉大,根据《中国统计年鉴》数据资料,在1993年,中央财政收入与地方财政收入占全国财政收入的比值分别为22%、78%。为了弥补中央与地方财政收入的差距,也为了强化中央宏观调控能力,1994年我国推行了分税制改革,划分了中央与地方之间征收税种,改革当年中央财政收入占全国财政收入比例即明显提升。但是此次分税制改革却存在“财权上收、事权下放”的弊病,导致地方财政收入减少、财政支出有增无减,地方财政吃紧。在此背景下,结合我国《土地管理法》赋予地方政府具体行使当地国有土地管理的权限,以及我国着重以GDP等经济指标为主的政绩考核体系等因素的推动,促使了地方政府在实践中寻找利用土地资源增加财政收入,并逐渐发展成为较为稳定的“土地财政”模式。根据财政部2013年财政收支数据,2013年我国国有土地使用出让收入为4.13万亿元,再创历史新高,而这一数字在2001年仅为0.12万亿元,短短12年国有土地出让收入增长超过30倍,土地财政在地方政府运作中扮演了越来越重要的角色。

可以说,“土地财政”模式的蓬勃发展,一方面,为地方政府提供了充实的财力,加快了城镇化进程,促进了经济发展;另一方面,“土地财政”在不同方面的弊端也日益显现,如导致土地寻租及相关腐败违法行为频发、耕地流失严重、农民利益受损、推动房价快速上涨、财政金融风险增加、可持续发展难以为继等弊端,土地财政问题因此成为当前社会颇具争议的焦点问题。随着《国土资源“十二五”规划纲要》的出台,该规划要求确保全国耕地面积不减少,可以继续用于支撑土地财政模式的后备土地资源总量受到严格约束,以及2010年开始国家密集出台一系列房地产市场宏观调控政策,都让人越发清晰地认识到依赖土地出让收入维持地方财政的局限性和不可持续性,“后土地财政时代”来临。

从“土地财政”的发展轨迹来看,我国各地区之间也存在较大差异,东部沿海地区在改革开放后的30年来,地方工业化迅速发展,对土地供应的需求旺盛,地方经济发展的原始资本积累依靠土地出让获取收益,地方政府对土地财政模式也更为依赖,如地处浙江东南部的温州。目前,土地财政对温州经济社会发展的负效应越发明显。2011年,温州遭受了沉重的借贷风波打击,随之而来的房地产行业资金链的断裂、楼市调控政策的密集出台,直接导致了地方政府土地出让收入的大幅下降。这一方面导致了以往高度依赖土地出让收入的政府财政吃紧,多项工程建设、社会保障项目资金缺乏;另一方面,因企业破产倒闭的加剧,实体经济萎靡不振,大量工业用地闲置,土地资源存在极大浪费。这一系列社会经济和金融问题都需要引起足够的重视,釆取措施积极改进。

二、研究意义

“土地财政”是地方政府依赖土地出让收入来增加地方财政的一种行为,是我国现阶段特有的经济社会现象,它是一种特殊的财政模式,但又不单单是一个简单的财政问题,其涉及经济、社会、法律等方面,是一个密切关系人民生产生活的现实难题,系统分析现阶段我国地方政府“土地财政”问题,以及将其具体化到研究分析目前温州市一级地方政府层面的“土地财政”,具有很强的理论与现实意义。

通过研究我国“土地财政”的成因,系统分析“土地财政”对我国城市化发展、经济增长等各方面的正负效应,有助于厘清我国现阶段地方政府为何热衷于土地财政的根本原因,辩证地看待“土地财政”现象,也有助于我们认识“土地财政”隐含的深层次的制度因素,更好地转变地方政府对“土地财政”的依赖,科学理性地提出解决方案,丰富现有土地财政研究的内容。

目前,关于土地财政改革与转型的研究,大部分是从全国层面进行考虑并提出全国性的宏观政策建议。而本报告在总结现有研究成果的基础上,通过具体探讨温州市“土地财政”现状和发展趋势,以及土地财政对温州经济社会发展的综合效应,根据地方实际,针对性地探讨完善地方土地出让、土地流转、扩大财政收入等一系列经济财政政策,可以为温州市的可持续发展提供理论指导,为政府相关部门决策提供参考和支持。