市场化投融资组织管理的重要性和专业化原则

4.2　市场化投融资组织管理的重要性和专业化原则

4.2.1　市场化投融资运作组织管理的重要性

基础设施市场化投融资的本质特点是一种金融活动而不是工程活动，前者是资金流入的行为过程，后者则是资金流出的行为过程。即使市场化项目采用了招标的形式，其与简单的工程或设备采购招标也是有显著区别的。因此基础设施市场化投融资的运作组织管理需符合其本质特点。类似的项目在国际上通常是由专业投资银行而不是招标代理公司参与实施。

从基础设施进行市场化投融资的目的来看，良好的运作组织管理具有以下四方面的重要性:第一是通过高效、规范的项目组织管理运作，引入社会资本，筹措建设资金，加快基础设施项目建设的进度;第二是在项目的组织运作中不断吸取和借鉴国内外的先进技术和理念，有效提高基础设施项目的投资效益和自身的运营管理水平;第三是通过高效、规范的项目组织管理，形成适度的市场化竞争机制，优化资源的配置，降低投资的成本;第四是通过有效的项目组织管理，建立风险控制机制，合理降低并分散项目风险。如果没有良好的运作组织管理，则容易造成项目执行不顺，招商效果不佳，甚至最终导致项目失败。

首先，基础设施项目一般投资数额巨大，如果完全依靠政府财政投资，将给政府带来极大的资金压力，基础设施建设的发展进度也将受到很大局限。因此，拓宽融资渠道，多方面筹措资金，是基础设施市场化投融资项目的首要目标。以轨道交通建设为例，根据北京市轨道交通近期建设规划预测，截止到2015年，北京市的轨道交通项目(包括线路中心改造等)的全部总投资金额高达3500亿元。如果再加上到2020年准备增加的新线路加密计划，新增的轨道交通投资又将再加上3000个亿。要在短期内进行如此巨额的资金投入，对于北京市政府财政来说压力过大。通过基础设施市场化投融资项目的组织管理，可以从决策阶段开始把握住项目的重点和方向，采用高效、合理、规范的运作手段，吸引社会资本参与，达到资金筹措的目的，最终实现基础设施建设项目的成功运作。

其次，通过高效、完善的组织管理对基础设施投融资项目进行市场化运作，可以对相关领域的各种技术、做法、理念提供更多直接、具体的信息，并由此对所引进的投资人进行择优选择，更有利于基础设施建设项目投资效益和管理水平的提高。这也是基础设施投融资项目进行市场化运作的根本目的。北京地铁4号线的成功运作就是一个典型案例。政府通过良好的项目组织规划管理，引进香港地铁公司作为北京地铁4号线的投资人。境外投资者的引入，不仅分担了市政府在建设投资方面的压力，同时，通过港铁对4号线设施的建设、运营、维护和管理，引进了先进技术、经验和理念，使相关项目设计、建设更加优化，运营、维护管理效益得到较大提升。

第三，在进行基础设施建设项目市场化运作的过程中，通过良好、合理、规范的组织管理，设置合理合规、有吸引力的项目条件，有利于引入良性竞争机制选择投资人。通过招标、竞争性谈判等规范的招商方式择优进行潜在投资人的选择，一方面可以吸引经济、技术、经验具备的优秀投资人参与基础设施项目的建设，降低政府在项目前期的投资;另一方面通过社会投资人的引入，可以改变基础设施领域中，政府主管部门对国有企业的传统行政管理模式。通过良好的组织管理运作，使政府在设立相关考核指标时有了一定的选择余地，在一定程度上避免了信息不对称局面的出现，提高了政府决策水平，使资源配置更加优化，项目投资效益得以提高。近年来，通过良好的组织管理进行项目运作取得成功的案例很多，如北京京投公司先后在地铁奥运支线、地铁亦庄线上尝试采用了公开招标方式，选择优质的建设承包主体，在建设管理领域里，引入适当的竞争机制，使得项目的工程投资节约了20%左右。

最后，基础设施投融资项目采用市场化运作，使得社会投资人的参与成为一种市场投资行为。项目投资的市场风险由投资人自行负责，政府不予担保，这就使这些项目的市场投资风险得以向社会投资人转移。这也是政府对基础设施项目进行市场化运作的一个重要理由。通过对项目进行良好、合理的组织管理，既可以保证政府在基础设施项目投资建设运营过程中的主导地位，又可以通过市场化运作，在政府与企业之间进行合理的风险分配，使得项目中的各类风险得到有效控制，进而保证项目的成功运作。

综上可以看出:在基础设施市场化投融资项目中，良好、合理、规范的组织管理，保证了项目前期政府的正确决策;引入严谨、规范的市场竞争机制，采用合法合规的招商程序选择优秀的社会投资人，能够为基础设施建设筹措资金，优化资源配置，降低政府的资金投入;引入有技术能力和经验的社会投资人，切实提高了项目建设的标准和运营管理水平;建立合理的风险分担机制，可以降低政府风险，保证项目的顺利运作。由于我们在过去很长时间内都实行计划经济体制，市政基础设施行业主要由政府进行投资、建设、运营维护和管理，在基础设施投融资项目的运作和管理上，存在着政企不分、责任不明等弊端和漏洞。进行积极、合理、规范的项目组织管理，可以实质性降低政府财政负担，对保证项目的成功运作，促进基础设施企业健康发展具有重大意义。

以BOT模式为例，良好的项目运作组织管理中，招标方应关注以下几个方面:

保持招标委员会成员，特别是招标办公室主任的连续性;

鉴于招标办公室领导的特殊地位，出任的人选应具有极强的组织能力，同时能与顾问小组高效合作;

牵头顾问的选择应注重其经验和解决实际问题的能力;

顾问小组应在牵头顾问的领导下，进行明确的专业分工。多头负责、缺乏合作不利于项目的顺利推进，而且可能增加招标办公室协调顾问工作的工作量;

招标办公室和牵头顾问应了解投资人和银行的资料要求，充分和恰当的资料与信息披露是解决投资人高估项目风险(进而提高要价水平)的一个有力对策，实践中它往往能在政府不做出实质性让步的情况下，争取到更大的利益。

4.2.2　市场化投融资的专业化原则

4.2.2.1　市场化投融资为什么需要专业化

(1)采用市场化投融资模式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与项目有关的合同、移交等阶段，涉及到政府许可、招商、谈判审批等诸多环节。项目牵扯的范围广，涉及的融资、技术、法律、政策等多方面的条件比较复杂，操作难度大，障碍多，不易实施。再加上目前中国尚未建立统一的市场化投融资法律体系和规范性文件，与市场化投融资模式配套的规定和操作规程欠缺，导致各地政府在业务实践操作中比较混乱、不成熟，问题较多。而要解决这一问题应积极吸纳一些具备融资、技术、法律等专业知识的人员，主动学习借鉴外地的经验，实行“一事一议”，加强对市场化投融资项目的指导、监督和管理，积极协调解决实施中的矛盾和问题，确保项目的正常进行。在必要的时候可以引进外脑，利用专业的社会中介服务组织，参加项目的管理和监督执行。

(2)基础设施市场化投融资项目一改由过去只有政府拨款建设一种方式，发展为合资、合作、股份合作、项目融资(BOT、TOT等)、承包、租赁等多种方式，项目运作过程中涉及对当地政府投融资体制的改革。而改革的结果是从根本上改变了我国投资主体单一化的局面，形成了国内外私人投资主体参与的多元化格局。地方政府在投资管理中逐步用指导性计划取代指令性计划，运用产业政策、税收、价格等间接调控手段调节各类投资主体的投资行为，越来越多地依靠发挥市场机制作用和运用经济杠杆而不是行政命令去调节资本要素的配置。所以，投融资体制应更加科学规范有效，新的市场制度亟待构建。

(3)基础设施项目往往涉及到供水、排水、燃气、电力、路桥、轨道交通等诸多专业领域，其建设、运营和管理需要具备极强专业技术能力和管理经验的人才和企业才能完成。因此，在基础设施市场化投融资的组织管理中，应秉承“专业人做专业事”的专业化原则。

(4)市场化投融资项目大都各具特色，对很多地方政府而言没有先例可循，项目运作经验空白，而基础设施项目的影响往往又很重大，如果以某个项目作为练习本，一旦失败则政府很难承担由此带来的损失。因此，在项目中应实行市场化的专业运作，这样有利于项目准确的市场定位，提高项目运作质量，从而实现市场化融资目标。

4.2.2.2　市场化投融资的专业化原则是:

(1)最大程度借鉴各地经验教训，少走弯路;

(2)通过专业化的运作实现与资本市场对接，与工程建设运营对接，与体制改革对接;

(3)参与项目的人员构成要专业化、固定化;

(4)重视中介机构的作用，聘请专业咨询顾问;

(5)鼓励创新，提高效率。