国有公共企业的民营化改革

一、国有公共企业经营机制的矛盾

在20世纪50年代后世界各国的实践中，国有公共企业往往作为政府公共政策的主要实施主体承担了大量具体性的公共管理和公共服务方面的任务和责任，尤其在自然垄断性行业和战略性行业，国有公共企业实际扮演着公共管理重要主体和公共服务主要供给者的角色。

在世界上许多国家，国有公共企业与私有企业之间在功能上是互补的，甚至在资本上也是互补的。国有公共企业尽管占据了一些重要行业，但在高度社会化、专业化和分工协作的大环境下，其生产经营与私人企业发生着千丝万缕的联系，或相互配套，或相互协作，以实现功能互补。在西方发达国家，国有资本与私人资本的融合更是屡见不鲜。在德国等国家的国有公共企业中，真正完全国有的为数极少，绝大多数都为国家参股或控股的形式。在这类国有公共企业中，国有资本与私人资本实现混合，被称为“混合所有制企业”。由此可见，国有公共企业本身不是封闭的系统，而是有着明显的开放性。

世界各国的经验表明，由于经营目标的多重性，国有公共企业经营效率低下几乎成了一种通病。究其根源主要在于国家与企业的产权关系问题及由此而决定的国营公共企业的经营机制问题。

国有公共企业经营中的矛盾有两点最为突出：一是产权关系不明晰。国有公共企业财产都是政府所有，而政府作为一个行政机构，对所有权的行使主要依靠行政手段，这就造成了政府行政管理职能与资本经营职能的混合，即政企不分。同时，政府是一个由各种机构组成的行政组织，它的行政管理职能乃至资本经营管理只能由各部门多头行使，这就造成了管理或影响国有公共企业“婆婆”较多的普遍现象。二是经营责任难落实。产权不明晰主要还不在于没有明确的主人，更为主要的是很难找到对国有资产经营成果负责的责任人。因此，产权不明晰是与经营责任难落实紧密相连的。从政府系统来看，争当国有财产主人的单位和官员都不少，但能够对其经营成果承担经营责任者却很难找。从国有公共企业角度来看，由于其管理人员只是经营者角色，而不是资本所有者角色，不可能也不应该对其经营成果承担全部责任。再则，所有权的行政化和分散化，又造成了国有公共企业职能的多元化和广泛化，造成对国有公共企业考核的困难和利润约束的软化，很难确定哪些亏损在多大程度上是国有公共企业经营不善的责任。总之，各国国有公共企业都有负盈不负亏的特点，亏损往往由政府资助或补贴。

产权不明晰和经营责任难落实，集中反映了国有公共企业经营机制的矛盾，并且由此派生出其他种种问题和弊端，这就使得世界各国的国有公共企业都程度不同地面临着变革的要求。西方各国在20世纪70年代末80年代初，相继大规模地对国有公共企业进行不同形式的改造和调整。

二、西方国有公共企业变革的过程和特点

世界各国国有公共企业的变革是一个逐步深化的过程。20世纪80年代以前，国有公共企业的改革相当普遍地着眼于完善内部的管理关系和管理方法，局部地涉及调整国有公共企业与政府之间的管理关系和财政关系。各国的实践证明，这种浅层次的改革具有很大的局限性，效果普遍不佳。20世纪80年代以来，世界范围内国有公共企业改革进一步向纵深发展，其中重要的内容就是着眼于调整国有公共企业的产权关系。与此相适应，改变国有公共企业的经营机制成为重点。

西方发达国家国有公共企业变革的途径和方法大致有三种：第一种是将国有公共企业股权全部转让给私人垄断资本家所有；第二种是将国有公共企业股权多元化和社会化，政府则根据其政策所需，调整所控制的国有企业股份的份额；第三种是原则上不改变国有公共企业的所有制，而是着眼于经营机制和经营方式的变革。这三种方式在有些经济学家的分析中都被称作国有公共企业的“私有化”。但是，从严格的意义上，只有第一种方法才被看作是国有公共企业的“私有化”，而后两种方法的着眼点在于国有公共企业经营机制的调整和变革。从各国的改革实践来看，第一种方法处于次要地位，第二种方法和第三种方法则是普遍采用的方法，并且非常注重第二种方法与第三种方法的结合。

三、对国有公共企业改革的评价

20世纪70年代末以来，世界上许多国家国有公共企业改革产生了积极的效果。例如，英国政府对国有企业进行大规模私有化改革，给英国经济发展注入了新的活力。20世纪80年代以后，英国经济逐渐摆脱了石油危机的影响，社会经济状况明显改善，在80年代的大多数年份，英国经济增长率居于欧共体成员国前列；政府财政赤字逐年减少，并开始出现盈余；通货膨胀率从1979年的13.4%下降到1986年的3.4%，达到了1968年以来的最低水平。［6］但是，上述成绩是在整个世界经济复苏的背景下取得的，不能把它简单地归功于私有化改革，也不能因此认为国有公共企业必然阻碍经济发展。对国有公共企业改革的成效还需作进一步的分析。

1.关于国有公共企业的经营效率

经营效率低下是国有公共企业改革的重要原因之一。经济学家认为，国有化常常使社会目标与商业目标相混淆，结果两者均蒙受损失；成本与利润由于政府补贴而模糊不清，难以衡量国有公共企业的经营业绩；政府对国有公共企业过多的干预和国有公共企业对政府的依赖，造成国有公共企业缺乏竞争的压力与动力；没有明确责任分工的多头管理体制，造成国有公共企业管理混乱，不能适应激烈市场竞争的需要；等等。因此，成本高、效率低、亏损大、竞争力差是国有公共企业自身固有的无法克服的弊端。要维持国有公共企业的生产经营，政府必须给予财政补贴，或者确立其垄断地位，否则就难以保持其市场份额。

其实，国有公共企业的经营效率与所处的行业有很大的相关性。从英国国有公共企业的经营情况看，在不同的阶段和不同的行业，英国国有公共企业的经营效率并不明显低于私营企业。20世纪70年代以前，整个国有公共企业的经营效率大体与私营企业持平，甚至要高于私营企业。20世纪70年代以来，在石油危机和经济、技术结构调整的双重冲击下，国有公共企业的经营效率出现了分化。部分国有公共企业因市场需求增长较快，取得了较好的经营业绩；而市场需求相对萎缩的部门，因政府财政困难，注入资金不够，结构调整和改组滞后于市场需求的变化，经营效率低于私营企业。但是，应当看到的是，市场需求相对萎缩的部门在私有化后，其经营业绩并未得到明显地改善。这说明，英国国有公共企业效率下降是多种因素共同作用的结果，某些行业的衰落与企业自身的经营机制无关。另外，国有公共企业改革以后，有些竞争性行业的效率得到改善，但从私有化企业的经营情况看，其管理方式并未发生明显的变化，管理人员也往往保持原班人马，其效率的提高与产权变革之间的联系并不十分明显。

2.关于国有公共企业改革后经济效率提高

一般认为，国有公共企业的改革对于加强竞争、减少政府干预、增加国有公共企业财务的透明度和社会监督的机会，从而对提高经济效率起到了一定的积极作用。但是，从改革后的经营情况，可以看出以下几方面的问题：首先，国有公共企业改革后，在利润动机的驱使下或多或少地采取了解雇工人、削减服务项目、降低服务质量、提高价格等手段来提高效率。因此，国有公共企业经营效率的提高在某种程度上是以整个社会经济福利的降低为代价的。其次，国有公共企业受到政府、议会和社会的多方监督，承担着众多的社会职责，在生产经营中只能采取社会可接受的方式，更加注重员工的权益保障，并以较低的价格向社会公众提供尽可能好的服务，而私营企业更加注意营利性等。由于上述差异的存在，国有公共企业与私营企业的经营效率缺乏可比性。再次，自然垄断行业（如电力、自来水行业等）实现私有化后出现的情况是，国家垄断被私人垄断所取代，并没有达到促进竞争的目的。相反，私人垄断比国家垄断更可怕。由于具有强烈的追求利润最大化的动机，私营企业凭借其垄断地位，向公众索取尽可能高的价格，引起社会的强烈不满。最后，在国有公共企业改革过程中，大多数国有公共企业的资产都是以低于相同技术经济条件下可能具有的市场价格出售的，这就造成了大量国有资产被变相地转移到私营部门，为私营企业的发展提供了有利条件。