公共管理责任

第一节　公共管理责任

一、公共管理责任的内涵

现代公共管理即指运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管理和服务技能。它是人类社会活动的一个重要组成部分，且伴随着人类社会的发展，其职能正在不断分化、范围在不断扩张，日渐成为整个社会发展过程中越来越重要的角色。因此，为了确保公共管理朝民主化、法治化、科学化方向发展，必须构建科学的公共管理责任，通过其有效的运作，确保行政部门和行政者切实地承担起他们在道义上、法律上、政治上的责任，能积极回应并采取行动去满足社会和民众的基本要求。

公共管理责任主要包括：政治责任、法律责任和道德责任。究其渊源，构建责任体系的理论依据主要来源于公共管理的原则取向和价值定位。具体表现为：

首先，公共管理主体必须承担政治责任。所谓政治责任即指国家机关及其工作人员的所作所为必须合理、合目的性（合乎造福于民、服务于民的宗旨），其政策、法律、规章、行政命令等决策必须符合人民的意志与利益。若公共管理主体的决策失误或管理行为偏离了公共目标且侵害到了公共利益，虽然不一定违法，却必须承担相应的政治责任。这是由公共管理的民主原则决定的，即主权在民，只有作为公民整体的人民才是公共权力的最终拥有者，而公共权力行使主体必须承担服务于权力所属主体的义务——对公民负责，这样才能有效地保障公共管理客体的尊严、平等、自由权益等不受肆意侵害。因此，公共管理主体在运用公共权力实施管理行为时必须向人民和权力机关等负政治责任。

其次，公共管理主体必须承担法律责任。所谓法律责任是指由法律明确规定的，由国家强制力保障实行的，由国家授权机关依法进行追究的违法机关或个人必须承担的责任。一般而言，法律责任包括刑事法律责任、民事法律责任、行政法律责任。这些责任的存在是由公共管理的法治原则决定的：法治原则认为任何管理行为都是权力和责任的统一体，有何种权利就应有相应的义务，行使何种权力就应承担相应的责任，权力无法脱离责任而单独存在，否则这种权力就是非法的、不合理的。所以要求公共管理主体必须运用合法权力采取合法行为去实现合乎法理的目标，若违法必然会受到法律的制裁，要承担相应的法律责任。

再次，公共管理主体必须承担公共管理的道德责任。所谓“道德责任”，也称为“行政伦理”，即指管理机关及其管理人员在执行职务时必须承担的道德意义上的责任，其主要依靠管理人员的伦理自律性和新闻媒体与公众舆论的追究机制来实现。具体说来：第一，公共管理的社会伦理性。其要求管理机关及其管理人员的生活和行为必须符合人民及社会所要求的道德标准和规范，以确保社会秩序的稳定和政治统治的正当性。第二，建立在管理人员都坚持公共利益优于个人利益和部门利益，公共利益永远占据第一位的假设上的管理制度无法抵挡管理人员的道德失范行为，一旦失去了道德规范的约束，公共权力往往会变成管理人员谋取私利的工具。第三，公共管理主体作为公众利益的代理人存在机会主义行动，即利用相对管理客体而言的信息优势和管理服务的垄断性来进行权钱交易、权色交易等。第四，一般公共管理主体都要面对“道德困境”，即在面临多元道德目标冲突时，将效率作为其本身唯一的伦理目标，公共利益则退居次要地位甚至被抛弃。因此，道德责任是对公共管理主体的必不可少的约束。

由此可见，公共管理的责任体现了政治制度、法律规范、行政伦理对公共管理主体的要求，其确保了公共管理行为的民主化、法治化和道德化。它是政治责任、行政法律责任、道德规范三者相互联系构成的统一整体，其内部三种责任之间的关系纷繁复杂，三种责任在范围上、追究机关上、连带性等方面各有特色，从而造成了它们在现实政治生活中各自采用不同的运行机制。

二、公共管理责任的结构

现代社会的公共管理责任呈现出一种二元的结构，即客观制度性责任和主观伦理性责任。

（一）公共管理的客观制度性责任

对公共管理的客观制度性责任的把握，是以人类理性中的工具理性为依托的。对人的理性作工具理性和价值理性的划分，这在一定程度上揭示了人类理性的内在结构，反映了人类理性的基本特征。工具理性着重手段对达成目的的可能性，其特点是注重过程，注重手段，注重方法，注重技术，注重实证，注重量化。工具理性作用的过度发挥，导致根据数学结构来阐释自然，把现实同一切内在的目的分割开来，从而把真与善、科学与伦理分割开来。显现于社会生活中，制度和体制成为唯一关注的对象。只对过程负责，不对结果负责，可为人类理性工具化的一个缩影。这种责任机制并没有给公共管理活动带来应有的效率。

对制度和体制的过分强调和依赖，是工具理性扩张的结果。它导致了公共管理主体的主体性丧失，因为工具理性支配社会的前提一定是工作中主体的消亡。工具理性通过显现技术合理性和政治合理性而表现出它的专制与蛮横。在哈贝马斯看来，现代社会的病态就在于，工具理性的体制化运作大举侵占了生活世界的领域，人与人之间的相互理解与沟通被各自分离的意见的机械组合的量化计算所代替。

当然，制度和体制的作用是不可忽视的，尤其在我国，各种制度和体制都有待于进一步完善，更应对此予以格外关注，但它不是公共管理责任发挥作用的唯一途径，而且工具理性的过度张扬会导致公共管理责任的扭曲。

公共管理责任同其他政治责任和行政责任一样是与间接民主相联系的，是国家责任政治的产物。如果对其进行深入剖析，会展示出两种行为：一是制度行为表现为忠实地遵守法律、上级的命令和效率标准。制度行为属于外在责任的范畴，是指由法律、体制和职业关系所决定的责任，也可称为客观责任。公共管理主体的法权地位、公共管理行为的法律效力、公共管理过程的法定程序和公共管理结果的法律责任，构成了客观责任的主要内容。二是伦理行为，即坚守道德的标准，避免出现不符合伦理道德的行为。伦理行为可以归结为主观责任的范畴。道德责任感、道德良知和道德信念，形成了主观责任赖以依托的内在根据。

库珀对客观制度性责任作了如下概括：公共管理人员既要对“他们组织的上级负责，贯彻上级的指示或相互之间业已达成一致的目标任务，也要为他们的下属的行为负责”，同时要对“民选官员负责，把他们的意志当作公共政策的具体表现来贯彻”，更“要对公民负责，洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益”。对上级和下属负责，源自于韦伯科层制的组织结构对职责的划分。对民选官员负责这种法律责任关系，虽然不像对上级的关系那么直接，但它是公共管理人员更为重要的责任。公共管理的根本特征是它的公共性，对公民负责是“最根本的义务关系，因为公民是主权者，公共行政人员是他的受托人”。

无论如何理解公共管理责任，它都与特定的价值取向相联系。不管是否愿意承认，任何公共管理活动都有自己的价值取向，“价值中立”只是人们的善良愿望而已。工具理性成为理性主宰的前提下，对公共管理活动的价值审视似乎变得没有必要了。致使人们只对手段负责不对目的负责，只对过程负责不对结果负责。

工具理性对价值理性的侵犯导致对客观制度性责任的无限夸大，不仅主观伦理性责任成为忽视的对象，而且使公共管理主体失去自我。作为过程和方法是货真价实的对工具理性的张扬，作为结果恰恰是价值理性的一种追求。仅追求公共管理技术和方法的改进及谋求在“价值中立”的基础上追求过程的所谓科学性，无视其结果，只能导致公共管理主体自我意识的丧失。当公共管理主体失去了自我，公共管理客体也丢掉了自身的质的规定性。

随着我国行政体制改革的深入，公共管理活动制度化和法制化的进程不断向前推进，工具理性正在成为公共管理的重要依托。需要说明的是，我们虽然要充分认识工具理性的作用，但是，也应看到工具理性片面化的危害。尤其是在探讨公共管理责任的过程中，切不可忽视价值理性的作用。

（二）公共管理的主观伦理性责任

如果把理性仅仅片面地理解为工具理性，客观制度性责任就成为主宰一切的东西，在价值理性引导下，探索主观伦理性责任及其在公共管理中的作用，也就成为毫无意义的了。然而，不可忽视的是，除了明确界定制度性责任之外，公共行政人员还必须履行大量的“非制度性责任”，这也就是公共管理主体的主观伦理性责任。在对公共管理责任的分析中，对主观伦理性责任的探求就成为其中的重要内容。主观伦理性责任虽然也要在自律和他律的统一中去把握，但毕竟自律居于主导地位。当公共管理主体以自律来规范自己的行为时，就可以从因果序列的他律中解放出来。虽然在价值理性上倾注毕生心血的思想家不乏其人，然而工具理性似乎成了理性的代名词，由于它追求一种人对自然统治的知识形式，抛弃了诸如实质、因果性、属性一类的形而上学范畴，把世界仅仅归结为它的量的方面，通过提炼抽象的普遍性，建立纯形式的程序化的范畴体系，因而它必然由对人性的张扬转变为对人性的牵制。呼唤价值理性的回归，应成为全面运用人的理性，对公共管理责任进行探索的前提条件。

价值理性的回归，必然要求对公共管理责任的重新界定。如果说工具理性为追求那种使人类征服自然的知识形式，把具有普遍有效性和客观必然性的知识变成抽象的方法和手段的话，而价值理性却为人们勾画了未来价值实践活动的观念模型。价值理性是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知基础上对价值追求的自觉理解和把握。价值理性在人的活动中表现为价值主体合规律性与合目的性相统一的行为取向。价值理性注重目的，注重结果，方法和技术只是达成目的的手段。

依据价值理性形成的责任机制，就是公共管理主体的职业伦理，有人称之为“黄金法则”。伦理学中义务范畴表明了一种普遍存在的道德要求。公共管理主体由于其承担的使命和职责，对公众必然具有履行某种义务的道德责任。主观伦理性责任也是一种义务，这种义务为社会公德和社会舆论所约束，这是在价值理性意义上对责任的理解。道德责任感、良知和信念作为对主观伦理性责任的自觉意识，是人们履行主观伦理性责任的内在动力。

公共管理主体在道德责任感、道德良知和道德信念的作用下，形成自身的道德价值观，从而形成稳定的自我道德评价机制和选择行为的内在道德标准。道德价值观是公共管理主体主观伦理性责任的核心，对其履行主观伦理性责任的作用可作如下分析：在进行公共管理活动之前，道德价值观要依据公共管理主体应履行的义务的道德要求，对动机进行自我审查，对符合道德要求的动机予以肯定，否定不符合道德要求的动机，以确定正确的动机；在公共管理活动进行的过程中，道德价值观发挥着监督作用，坚持符合道德要求的价值取向，清除不符合道德要求的价值取向，特别是在发现问题时，能够改变公共管理活动的方向，避免导致无效或负效用的结果；在一项公共管理活动之后，道德价值观可以对其作出评价，对公共管理活动中履行了道德义务获得内心的满足，对没有履行道德义务而愧疚。客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。主观伦理性责任机制的建立，有赖于价值理性的支撑。

三、我国公共管理责任的问责

我国现阶段推行官员问责制，本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。而是否是有责任的政府，是否为人民服务，要由人民来评价。因此，评价的指标和价值与人们心目中追求的目标息息相关。

民主是每代行使人民权力的政府所必须拥有的素质。政府的权力来自人民的授权，权力在民，政府只是行使管理国家的权力的代理机构，而不能替民做主。如果政府不清楚自己的位置，而是凌驾于人民之上，它就会失去存在的合法性，被人民推翻，所以作为代行使人民权利的政府要始终维护人民权益，按人民的意愿行使权力。我国实行的是人民代表大会的政治制度，人民当家做主，人民参政议政。但在实践中，人民代表大会还在不断完善中，由于制度、技术等方面的原因，人民表达意见的渠道不很通畅，所以参政议政的程度受到限制。所以民主是现阶段人民追求的目标之一，这也是官员问责制的内容之一，因而，它理所当然地成为人民评价官员履行责任的第一个指标。

实现民主的前提就是政治公开。只有保证人民的知情权，人民真正知道政府应该做什么、正在做什么，没有做什么，把政府及官员置于公众监督之下，才能对他们的工作作出评价。因此，目前在我国，全面推行政务公开，实行“阳光行政”，不断提高施政的透明度，完善来自人民的监督渠道，是现阶段官员问责制的第二个内容，是人民评价政府工作的第二个指标。

人民评价政府工作的第三个指标是效率。没有任何纳税人愿意请一个办事效率极低的政府为他做事。人人都希望用最少的钱买到最好的服务，这就需要我们的政府最好是一队精兵强将，人数要少，战斗力要强，并且要不断加强训练提高作战能力，以满足人民的需求。这是官员问责的又一要义。

与效率相对应的就是公平，这是人民评价政府工作的第四个指标。公平与效率是辩证的统一，虽然在一定程度上追求公平会影响效率，但公平是效率的基础，公平带来效率：在社会主义市场经济条件下，政府一定要保证经济规则的公平，做到了公平，经济就会正常运行，才会有效率，物质生产才能丰富，人民才能满意。

因此，民主、公开、效率和公平在当代中国，既是人民评价政府的价值尺度，也是官员问责制的内容所指。

根据前面对“公共责任”内涵的分析，现阶段我国政坛上推行的官员问责制的责任体系应由如下几个方面所构成：

第一，在其位，谋其职，并主动接受外部监督的责任。政府官员应明确自己的身份，对其施政纲领与所执行的政策向人民汇报、解释说明。这也是我国推行“民主政府”、“透明政府”的应有之义。政府作为委托者有按照民意实施政策及纲领，完成受托任务向人民（委托者）作出汇报或说明的义务，这是政府应该履行的责任。

第二，政府官员在没有履行好他分内的职责义务时，要承担政治上的责任。政府官员要对全国人民代表大会负责，接受全国人民代表大会的问责，也就是接受民众的问责。民众的问责是我国问责制最为根本的内容。但目前由于诸多原因只能间接地问责，弱化了它的问责力度。因此，民众问责也是我国推进高官问责能否成功最为关键的内容。民众通过实施对自己选举官员的撤职、罢免的权利来实现对没有履行其职责义务的官员的问责。

第三，承担来自政府系统内部的问责。依据宪法和相关法律，我国的行政机关实行的是行政首长负责制，各级政府乃至部、委、厅、局，均由相应的行政正职即“一把手”负责这种问责姑且称之为行政问责，即行政官员要对上级负责，为其过失或违法乱纪行为承担行政责任，主要表现为上级对其任命的下级的行政处分或责令辞职。

第四，来自法律法规的问责，即对失职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事的、民事的、经济上的赔偿等。了解问责制的这一涵义，对于在推行问责制的起始阶段，避免一些官员打着“引咎辞职”的幌子而逃避其他责任的情况，有着积极的意义。我国的问责制刚刚实行，必须警惕其在一开始就被“扭曲变形”而走样，防止高官问责成为官员们的保护伞。

第五，来自自身的问责。这是官员出于道德上的责任义务而作出的一种“自问”，是官员本人自省的形式，它直接表现为引咎辞职。这种主动问责的机制，是官员因自觉对其职责义务履行不力或自认对所发生的问题负有责任而自动请辞，以表内心的愧疚，完全是官员的自愿行为。“完全自愿”的特点告诉我们，引咎辞职不是外在压力的结果，而是官员内部的道德自觉所致。所以，它不属于外在的制度责任的追究，而是制度责任内化为道德责任的反映。可见，问责制这一层面的涵义对维护政府信誉，加强公务员道德文化建设，具有非常重大的意义。