以新常态思维谋划实施

中国经济正处于一个特殊的时期，这个时期是经济增长速度的换挡期，是经济结构调整的阵痛期，是改革开放进入了攻坚期，在这“三期”交汇的特殊阶段，我们应该以什么样的态度应对各种挑战、走向未来？中国最高领导人习近平的“新常态”思维，为其指明了方向。2013年5月，中共中央总书记习近平在河南考察时首次提出“新常态”，他指出，中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。同年7月29日，在中南海召开的党外人士座谈会上，习近平问计当前经济形势，又一次提到适应“新常态”。

什么叫新常态？新常态最初是为描述金融危机后发达国家经济走势提出的概念，近来也被用来表述国内经济形势特点。新常态之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定。新常态是指中国经济增速迎来换挡期，从前30多年的高速增长期向中高速和中速平稳增长期过渡进入常态。以新常态来判断当前中国经济的特征，并将之上升到战略高度，表明中央对当前中国经济增长阶段变化规律的认识更加深刻，正在对宏观政策的选择、行业企业的转型升级产生方向性、决定性的重大影响。

中国经济在2008年之前保持着年均接近两位数的增长，从1978年到2007年，我国国内生产总值由3645亿元增长到24.95万亿元，年均实际增长9.8%，是同期世界经济年均增长率的3倍多，其中增长超过10%的有13个年头，增长最高的1984年达到了15.2%。从2008年开始，GDP增长呈现缓慢的波浪式下降走势，当年为9.6%，2011年为9.2%，2012年缓慢下降变成了陡然下降，GDP增长率降到7.8%，2013年再降至7.4%，2014年前三季度为7.4%。在国内外各种因素的作用下，中国经济潜在增速趋于下降，是新常态的一个内涵。虽然学界对目前中国经济潜在增速具体水平有不同估计，但大家普遍认为目前潜在增速已从早先长期年均接近两位数下降到一位数水平，并且未来仍将持续缓慢下降。新常态是人们对这一时期经济运行状态的基本判断，预示着我国经济发展正在进入新的阶段，需要以新的思维和行为去适应这种改变，并不失时机地构建新的体制机制。

图7-1 2003-2011年中国GDP增长状况图

图7-2 2006-2012年中国GDP增长曲线

什么样的速度是高速度，什么样的速度是中高速，什么样的速度是中速？中央并没有明确的说法和定论，世界上也没有一个统一的标准和说法。著名经济学家厉以宁认为，中国经济转入新常态，经济增长率降至7%左右甚至6%至7%之间，都属于中高速增长。世界头号经济大国美国1980-2009年30年间年均增速为2.54%，其中头10年年均增速为2.58%，中间10年年均增速为3.21%，近10年年均增速为1.82%。2002年以来欧盟28国经济增长以金融危机为界可以分为两个时期，2007年头6年年均增长率为2.36%，2008-2013年年均增长率为-0.41%。同期，日本头6年年均增长率为1.6%，近6年年均增长率为0.1%。印度2003-2007年年均增长率为9.0%，2008-2013年年均增长率为7.0%。从以上具有代表性的国家和经济体可以看出，自世界金融危机以来，经济增长速度较以前明显下滑，增长速度放缓，近两年有缓慢的回升，但基本都没有回到金融危机之前的增长水平。中国经济增长速度放缓既有自身内在的客观规律在起作用，同时也是世界经济大环境客观因素的必然结果。在以后相当长一段时期内，中国经济都不可能像2011年以前保持9%以上或近两位数的高速度。此前中国经济年度增长率绝大部分都在8.5%以上，据此如果把8.5%以上作为高速度，那么7.5%-8.5%之间作为中高速较为合适，7.5%以下作为中速较为合适。在世界经济范围内，不要说7.5%，即使4%以上也是高速度。但4%以上、7%以下，对中国2020年以前的现阶段来说是不合适的，不是合理的区间，合理的区间应该在7%-8%之间。低于7%，2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标可能实现不了。高于8%，环境、资源、财政、信贷、物价、人力等将承受巨大的压力。

表7-1 1982-2012年30年经济增长的国际比较

数据来源：世界银行“世界经济指标数据库”。

在经历了30多年的高速增长之后，国内外对中国经济高速运行已经形成了思维定势，一旦增速放缓，便显得很不习惯，甚至作出一些危言耸听的判断，认为中国经济存在着硬着陆乃至崩溃的论调再度泛起。在中国经济或高或低的波动中，国外对中国经济有过各种论调，唱盛的有强大论、崛起论，唱衰的有硬着陆论、崩溃论，名为唱盛实为唱衰的有威胁论。新常态的提出，有利于调整思维、增强信心、保持政策的定力，也有利于以新的视角实施眼前、谋划未来。

在中国经济持续30多年的高速发展中，生态环境承受着巨大的压力，城市公共基础设施和公共品供给、社会保障、社会治理等方面都因发展速度过快，而不适应、滞后、缺失，亟待放慢脚步，进行整理、完善、加固；政治制度改革缓慢、滞后，需要提速；文化改革和建设需完善、调整、突破；外交面临着中国在崛起过程中过去不曾遇到的新问题、新挑战。国家的发展不再是单兵突进，不再是各个突破，而是进入到一个系统发展、整体发展、全面发展的新阶段，在这个新阶段需要新思维进行战略谋划，这个新思维就是新常态战略思维。因此，新常态绝不仅仅是经济发展的新思维，同时也是社会、文化、外交和政治发展的新思维。不仅是经济，社会、文化、外交乃至政治的发展进程都不同于以往，要对以往的高速发展进行修正、调整，扬其长避其短，增其缺补其漏，让跑得过快的部分慢下来，让跑得慢的部分跟上去，把基础打得更牢更实，把配套的部分建得更完善合理，把数量压一压，把质量提一提，为以后国家全面更好发展奠定前期的全部物质条件、制度条件和意识形态条件。

经济仍然是摆在第一位的任务，必须用新常态谋划实施中国经济未来。新常态有三个核心内容，即增长速度的新常态、结构调整的新常态和宏观政策的新常态。相对于新常态的是过去的旧常态，旧常态的显著特点是用低消费、高投资支撑的高速度。低消费表现为城乡居民收入增长低于GDP增长。2012年，城镇居民人均可支配收入24565元，比1978年增长71倍，年均增长13.4%，扣除价格因素，年均增长7.4%；农村居民人均纯收入7917元，增长58倍，年均增长12.8%，扣除价格因素，年均增长7.5%。1979-2012年，我国国内生产总值年均增长9.8%。城镇居民和农村居民收入比同期GDP增长分别低2.4和2.3个百分点。消费对GDP的拉动作用小于投资和出口。低消费还表现为中国高储蓄率、低消费率。20世纪90年代以来，我国储蓄率大体维持在38%-40%左右，同期韩国的储蓄率处于31%-32%左右。低消费的根源之一是农民工工资增长缓慢，而正是主要依靠农村转移出来的新增劳动力这一人口红利，支撑了工业化的高速度。全社会固定投资增速年均超过20%，统计局发布的《固定资产投资建设成就斐然》报告显示，2003-2011年，中国累计完成全社会固定资产投资1448711亿元，年均增长25.6%。1978-2005年，投资对GDP的贡献率平均为37.6%，而市场经济发达国家的投资率一般不超过20%。但投资的拉动作用逐渐呈现递减效应。2008年发生金融危机，中国政府实施了4万亿元投资的强刺激政策，2009年GDP增长曾经维持过三个季度以上的增长率，然后就进入了下降的通道。从2010年的第三季度下到了10%以上，一直到2014年的第三季度降到了7.3%，中间都实施了程度不同的若干次宏观经济的刺激政策，但对GDP的回升都只是起到了短暂的支持作用，而且越来越短。2014年从第二季度开始，又实施了一轮新的力度不大的刺激政策，第二季度GDP增长率提高了0.1个百分点，第三季度接着下行。这说明，投资对GDP的拉动效应呈现递减效应。同时也说明采取过去那种主要依靠投资的方式来刺激经济发展的路子，在经济和社会发展到新阶段已经受到阻力，旧常态已不能维持，需要另辟蹊径。

过去的增长是一种结构性的普涨，好的差的、高的低的等各个行业、产业、产品都在增长，这种增长在市场经济的初期或早中期有其必然性和合理性，但进入到中期，由于需求质量上升，使一些产业、产品出现了供大于求的现象，即企业的生产是无效的生产。马克思在《资本论》里，详细分析了当时资本主义国家这样一种“投资率不断提高”的增长方式，它必然引起严重的经济和社会问题。首要的一个问题就是产能增加而消费率下降，使得最终需求不足，这就造成了所谓“产能过剩”的经济危机。产能过剩式的增长只能增加GDP的数字，而对经济本身只有消极作用而无积极作用。这种以数量型、普涨型为主的增长的旧常态不可持续。

在旧常态下，当经济出现过快增长或过快下滑时，政府宏观调控往往采取急刹车的调控方式。物价上涨以至通胀、GDP上涨过快或高于两位数，这时，政府的调控方式主要是：控制减少投资、上调准备金率、提高利率、控制信贷规模等，往往是多措并举，且力度较大。典型的如2006年GDP增长11.6%，2007年上半年GDP增长达到11.5%，其中第二季度达到11.9%，创造了近10年来的同期最高增速。同时，物价上涨，2006年9月以来，受食品价格等因素的带动，居民消费价格指数CPI结束了此前连续15个月保持在1%-1.5%的稳定运行，出现了新一轮物价上涨态势，2007年3月进入黄灯区后，仅相隔4个月时间就于7月发出红色预警信号，8月CPI达到6.5%，已经超过上一轮物价周期的峰顶（2004年第三季度达到5.3%），并且有进一步上扬的势头，通货膨胀的压力明显增大。央行从年初到年尾共10次上调准备金率，由年初的9%上调到年末的14.5%。同时6次上调利率，存款基准利率和贷款基准利率分别由年初的2.79%和6.39%，上调到年底的4.14%和7.47%。当GDP下滑过快（一般以低于7.5%为下滑标准线，以7%为下滑底线）、物价下降，这时，政府马上扩大投资、下调准备金率和下降利率，刺激投资，几个药方一齐下，典型的如2008年遇到汶川大地震和世界金融危机，在2008年上半年连续5次上调准备金率之后，下半年掉转方向连续5次下调准备金率。同时，央行在百日内5次降息。此外，中国政府宣布投放4万亿元大投资和9.56万亿元的信贷，以及强刺激房地产政策等措施。这种频繁的、密集式的、急刹车式的、超强度的宏观调控方式的计划经济色彩、行政命令色彩过于浓厚，不可持续。

在宏观调控中，还有一个中国独有的现象，就是调控的部门多、手段多，有多达10多个政府部门被赋予或自称为宏观调控部门，有几十种政策工具手段作为宏调措施采用。这些宏调手段既有像准备金率、利率、公开市场操作、发行国债等其他市场经济国家也会采用的政策工具，也包括信贷数量控制、银行窗口指导、投资审批核准、特定行业投资资本金差异化要求等更为接近产业政策的调控手段，还包括冻结建设用地供应、价格管制、重大案例查处等力度更大的行政干预措施。这些政策工具在设计原理、目标对象、使用频率上多有差异，上则一起上，下则一起下，于是出现了“一放就热就乱，一收就冷就死”的恶性循环现象。

用经济手段进行宏观调控是政府的职责，但长期以来，中国政府习惯于运用行政性、管理性、准入性、数量性的手段，且大放大收，调控过于频繁，宏观调控变成了微观化调控，不利于市场稳定性、连续性，甚至延长、产生、加剧了市场波动。此外，这种调控方式本身会支持过度管制与转型期体制内非市场性因素，不利于市场化改革深化与推进。运用何种机制、采用什么工具调节总需求，涉及如何界定政府权力与市场作用范围，属于长期体制安排问题。频繁采用产业干预与数量准入管制手段进行宏观调控，与深化改革完善市场体制目标具有内在矛盾。

经济本身有涨有落，有波动的周期性，但宏观调控过多、过急、过频无疑加剧了经济的波动乃至失衡。应对2007年高通胀为调整新世纪初年宏观失衡提供了一次机会。然而令人遗憾的是，当时紧缩政策未能改变长期以来形成的宏观调控思路，并且在美国金融危机冲击下急速转向，由强收缩迅速地变成强刺激，宏观失衡调整的时间窗口随之关闭。超常经济刺激在很快消除经济下行风险的同时，也在客观上加剧了业已存在的宏观失衡，为后续调整埋下了难题和隐患。

一是货币信贷扩张过度。刺激高潮阶段政府三个多月连发三份文件改变信贷政策配合刺激计划，执行过程出现信贷大扩张短暂盛宴。二是通胀压力加大和资产泡沫化因素加剧。三是推高地方债务率和杠杆率。地方政府债务余额从2007年年底约4.6万亿元飙升到2010年年底的10.9万亿元，地方政府性债务余额占GDP比率从2007年年底的17.3%上升到2010年年底的27.3%。四是急速推出的产业振兴计划使此前几年持续高涨后一些行业对产能偏快扩张的调整过程戛然而止，其中既包括像钢铁、电解铝、房地产等多年抑制的传统行业，也包括风能、光伏等政策强力支持的新兴行业。五是对市场预期产生不利影响。不利于确立市场硬预算约束和保持必要财金纪律的严肃有效性。

虽然2014年中国经济增速回落至7.5%左右，但中国经济增速仍处在合理区间和预期目标内，经济基本面是好的，总体上实现了平稳过渡，而且增速有所趋缓是中国主动调控的结果，即使只要7%的中速增速，也能够实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。中国属于中等收入国家，我国仍处于城市化和工业化较快推进阶段。无论从经济发展一般规律看，还是从我国经济运行的实际表现看，未来较长时期仍具有较快速发展的潜力。

伴随经济发展阶段的变化，中国目前和未来经济增长动力结构将发生新变化，构成经济运行新常态的具体内涵。一是产业增长结构方面，第三产业将超过第二产业，成为增量最重要的部门。二是中国作为新兴经济体，资本形成较快增长是中高速增长的关键条件，不过同时消费增长的相对重要性将进一步持续提升。三是区域分布方面，中西部增长速度将超过东部地区，对推动全国经济增长发挥越来越重要作用。四是随着改革深化，国有企业和政府在投资中相对低位将趋于回落，各类民营企业的作用将持续提升。五是随着汇率、地价、工资成本趋势性上升，经济增长将在市场机制作用下逐步改变早先比较粗放的发展模式，生产率与技术进步以及提质增效因素对经济增长贡献度将逐步增强。

从旧常态到新常态，党中央、国务院转变经济发展方略。2013年4月中央政治局常委会提出微观要活，宏观要稳，社会政策要托底的方针，此后再三重申，传达避免过度刺激，避免竭泽而渔，避免频繁变动等内涵。本届政府的做法是主要依靠改革释放市场活力，强调消费对经济的拉动作用，而不再强调投资的作用。2014年，国务院共出台了20多个文件政策，涉及简政放权、工商登记制度、户籍制度、医疗卫生体制、促进资本市场和市场秩序、扩大对外开放等20多个重要的领域或方面，通过制度改革激发市场活力、调整结构。在经济下滑的情况下，并没有在投资上大量开闸，而是进行微刺激。2013年以来，战略性新兴产业较快增长，高技术制造业、装备制造业继续保持两位数增长，光伏、造船等行业调整成效初显。消费结构升级加快，2013年全社会消费品零售总额237810亿元，比上年增长13.1%，汽车销售连续5年位居世界第一。以互联网为载体的新消费节点、新消费热点和新支付体系层出不穷。2013年电子商务交易规模约为10万亿元，增长25%。投资结构进一步优化，民间投资积极性不断提高，全年增长23.1%，快于整体投资增速，占全部投资比重达到63%。产能过剩行业投资明显放慢，保障性安居工程积极推进。

新一届政府着力创新宏观调控理论和方式，提出了经济运行合理区间，并以此调控政策的走向和力度。当经济运行接近设定合理区间下限时，政策的着力点是稳增长；当接近区间上限时，政策的着力点则转化为防通胀。同时，实行宏观调控需求、供给双向调节，也是一个创新。2013年上半年中国出口大幅波动，经济持续下行，财政收入一度负增长，而对跌宕起伏的经济形势，中国政府保持宏观调控政策定力，没有采取短期刺激政策，而是加大信息公开和发布力度，明确了稳增长、保就业的下限和防通胀上限。实施稳健中性货币与金融政策，通过SLF（常设借贷便利-Standing Lending Facility，SLF，是央行在2013年创设的流动性调节工具，主要功能是满足金融机构期限较长的大额流动性需求）向金融机构定位放水、定向降准（降低准备金率）、定向贷款等多种货币政策创新工具，保证足够流动性，同时避免货币扩张刺激并利用市场出清机制和财经纪律挤水分。本届政府宏观调控运用经济预期理念，进行了预期创造和需求创造，为社会公众和企业提供稳定的预期目标和行为导向，收到了较好效果。

新常态并非坐等守成之态，并非按部就班之态。经济运行中的矛盾、问题和风险并没有因新常态的出现而消失，相反，在一些领域和环节甚至更加突出复杂，因而不能有丝毫的懈怠。从短期看，应谨慎观察新常态下的各种矛盾，既要保持政策定力、避免手忙脚乱，也要主动作为、相机抉择，实行更加务实的政策，防止经济运行偏离合理区间。从中长期看，应以科学的历史观、时空观和内外观，从战略性、系统性、整体性高度推进改革。在应对国内外复杂局势变化时要保持平常心、保持定力，绝不走宏观经济追求短时效果而急功近利、微观经济难测政策变动而无所适从的老路，保持宏观政策连续性和稳定性。

适应新常态不是无所作为，而是大有可为。习近平总书记强调在战略上保持平常心的同时亦指出，战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。要在全面深化改革中探索新常态的规律，要坚持顶层设计与摸着石头过河相结合，既要胆子大又要步子稳，要做到“五个到位”，即实施方案要抓到位，实施行动要抓到位，督促检查要抓到位，改革成果要抓到位，宣传引导要抓到位。让人民群众感受到实实在在的改革成效，引导广大干部群众共同为改革想招、一起为改革发力。

仔细观察分析中国的经济、社会、政治乃至对外关系，人们可以发现，从某种程度上说，新常态不但在经济领域里来临，而且几乎全方位地迫近中国的方方面面。2014年正好是中国改革开放35周年；再过35周年，恰好是2049年，亦即中华人民共和国建国100周年。无论是国内的经济问题、社会问题还是政治问题，抑或是对外关系中的许多矛盾，都在过去35年里经历了一个从量变到质变的过程。时至今日，这些问题都到了需要转型的临界点。比如中国人的素质，这是一个大问题，联合国公布2014年全球国民素质道德水平调查及排名，排在前十名的国家分别是：日本、美国、法国、荷兰、瑞士、加拿大、澳大利亚、德国、俄罗斯、新西兰，排在后十名的国家分别是：印度、中国、阿富汗、刚果、泰国、乌克兰、朝鲜、墨西哥、斯里兰卡、东帝汶。国民素质是综合概念，内容包括精神面貌、文化素质、道德修养、礼仪素养、全民教育、经济条件、身体素质、民族的向心力凝聚力等等共计118项指标。它是一个国家包括思想、修养、礼仪、文化、政治、体能、道德、教育等等在一个个中国人身上的具体体现。中国国民素质让人非常堪忧，中国连续几十年排名世界160位以后或者倒数第二，而日本国民素质连续30多年排名世界第一。

在社会领域，贫富差距过大、阶层相对固化、群体事件高居不下、社保不健全等问题，都不可能一夜之间解决。在政治领域，民主建设，反腐常态化之后如何步入法治化，法治中国建设，意识形态多元化并管理较严，人权状态改善等问题，更为艰难复杂。在外交领域，中国和平崛起受到了一系列挑战，中美、中俄、中欧、中日以及中国和周边、双边、多边关系都需要确立新战略、新思维、新定位。对中国经济的新常态大体上有了共识，现在需要在其他领域里对新常态的认知形成共识。如果说把1979-2014年的35年视为中国的旧常态，那么，2014-2049年的35年可看成中国的新常态。未来35年，将是中国在新常态中，以一种新思维、新战略、新路径引导中国进入发展的新阶段。