公共组织模式发展的趋势

10.4　公共组织模式发展的趋势

社会在不断向前发展，尤其是信息革命改变了社会的组织形式和人们的沟通形式，社会也进入了信息时代。在信息时代里，规模庞大且层级复杂的传统公共组织遭遇到了以创新为特征的信息浪潮的强力冲击，公共组织的革新因而势在必行；同时，广泛运用信息技术的公共组织在组织模式、权力模式、信息模式、职能模式、形态模式诸多方面也发生了深刻变化。这一切表明：一种崭新的公共组织形式正在孕育之中。为了把握公共组织未来的演进方向，我们有必要对公共组织模式的发展趋势做一些初步的分析。^[20]

10.4.1结构模式的金字塔式向扁平化方向发展

众所周知，传统公共组织的结构模式是金字塔式，它是通过自上而下的层层控制来实现对组织的管理的，其主要特点是管理幅度窄、管理层次多、成员数量多、机构数量多、集中程度高、开放程度低、以职位为权力基础、以命令为沟通方式等。在传统的工业化时代，金字塔模式有无可比拟的效率优势，这是因为它充分体现了集中权力、统一管理、稳定秩序和机械效率的工业化理念，适应了工业大生产的经济基础，从而有力推动了社会的发展。

然而，进入信息时代以后，日新月异的社会进步使得公共组织的外部环境更加复杂多变，同时，公共组织成员有了更高层次的追求，社会对公共组织的服务需求也显得更加多样化和个性化。面对这种瞬息万变的形势，金字塔模式所固有的稳定封闭的运作、僵化迟钝的反应、人员素质的低下以及同质化的管理等弊病显得越来越不适应，其效率优势也逐渐失去作用。因此，公共组织的结构模式改革变得不可避免。在信息技术的强劲推动下，公共组织的结构模式发生了积极的变化：组织管理的幅度不断扩大、管理层次不断缩减，金字塔模式开始向扁平化模式发展。

扁平化模式的特点是管理幅度宽、管理层次少、成员数量少、机构数量少、集中程度低、开放程度高、以知识为权力基础、以建议为沟通方式等。这种模式突出了知识共享、人员协作、目标管理、信息沟通、民主参与、权力分散等理念，顺应了信息时代的快速步伐，使公共组织能够迅速准确地回应社会需求，及时灵活地调整组织策略，因而显现出了强大生命力。不过，值得注意的是，扁平化模式所反映的只是组织管理幅度及层次动态变化的趋势，而不是公共组织结构模式发展的最终状态。一般认为，公共组织的结构模式分为金字塔模式和扁平化模式，它们都属于层级式结构。但当把公共组织的扁平化趋势推至极致时，我们会发现，组织的管理幅度成了全体组织成员，而管理层次的区分则完全消失。这种极限模式已迥然不同于层级式结构，因为它不再具有层级式结构最为基本的分层特征，这也许才是公共组织结构模式发展的理想的最终状态。不过，在技术、人员、制度、环境等相关因素还没有发展到相当程度之前，极限模式依然是一个遥远的将来，公共组织的结构模式仍将继续处于扁平化的发展过程之中。

10.4.2权力模式的集权化向分权化方向发展

在工业社会，为了有效地调配生产要素和利用社会资源，协助企业组织开展规模化的生产经营，公共组织普遍实行着等级森严的集权式权力模式。这种权力模式的公共组织，通常是按照制度化的程序，由低层组织或成员搜集相关信息，通过多个中间环节传递给高层公共组织或管理者，再由高层公共组织或管理者进行分析判断后形成决策指令，经过多个中间环节发布给低层组织或成员以无条件的执行，从而达到维持组织的正常工作和稳定运转的目的。但是，这种以“指令—执行”为特征的集权模式存在严重缺陷：它压抑了下属组织或成员积极性的发挥；指令的传递不仅缓慢迟钝，而且还可能因为过多环节而不能被如实传递，进而产生错误的决策判断或指令执行。特别是在知识爆炸的信息时代，公共组织时时刻刻都在接受海量信息，仅由高层公共组织或管理者承担分析和决策的重任只会贻误时机，稍有疏忽就会酿成重大过失；再者，现代社会正日益朝着非群体化的方向发展，组织和个人都具有鲜明的个性和需求，高层根本无法独力响应如此多的个性和需求。为避免决策判断或指令执行的失误，公共组织的权力模式必然向分权化的方向发展。可以看到，传统公共组织的权力是通过等级高低的区分来实现的，它实际上反映了组织或成员之间的地位不平等。公共组织分权化的实质就是变“指令—执行”为“自主—参与”，淡化等级区别，强调平等协作，把过去高度集中的权力进行分解，赋予各个组织或成员更大更多的自主权、参与权、决策权，从而焕发组织或成员的积极性与创造性，使之能够对变化多端的社会环境和个人需求应付自如，保证公共组织的高效率运作。当然，这种变化不仅表现在高层组织把权力下放给公共组织内部不同的职能部门和不同的层级机构，也表现在把权力交还给企业、公民以及其他的社会性组织，使它们拥有各自相应的权力，民主地参与公共组织决策，督促公共组织改善自身的工作绩效。不过，分权不等于完全不管，一定程度的高层监管是必不可少的。由于地域与时间的运用传统手段来开展涵盖整个社会的分权化运动需付出昂贵的代价，甚至可能因为失去监控而产生相互封锁和地方割据的现象。惟有在信息网络技术的帮助下，公共组织才得以用极低廉的成本实现及时有效的监督，进而顺利地实施分权化运动。不难想象，随着信息技术进一步发展，公共组织权力模式的分权化趋势还将持续深入地进行下去。

10.4.3信息模式的层级化向网络化方向发展

公共组织的信息模式与结构模式息息相关。与金字塔结构相适应的信息模式是纵向层级模式，这种模式可以形象地看做一个拥有众多节点的倒立树。倒立树的特点是，顶点只有一个，由它向下逐级分叉，越靠近底端节点就越多；同一层级的节点没有联系，不同层级的节点呈线性联系；一个父节点可能有多个子节点，一个子节点一般只有一个父节点。树点的节点与组织的职位相对应，公共组织的所有信息就是通过树的节点或被收集、或被传递、或被处理、或被贮存的。很明显，以倒立树为表征的纵向层级的信息模式有很大的局限。首先，由于公共组织内部的相同层级的不同成员之间缺少沟通，完整信息一旦被这些成员分散地收集、传递、处理、贮存，就可能使信息扭曲或失真，而且，不同层级的成员之间存在的单一线性通道也无法应付信息时代急剧膨胀的信息量，也可能造成信息的堵塞或丢失；其次，由于纵向层级的信息模式是自成体系的，大量有用的信息基本上只在公共组织内部进行封闭式的流转和积淀，对企业等社会性组织而言，这些难以获得的信息宛如一潭死水，开发利用根本无从谈起，从而严重抑制了信息价值的发挥。于是，公共组织信息模式的变革成为必行之举。网络化信息模式由于克服了纵向层级信息模式的信息易被割据、信息通道易被阻塞、信息传递易被延迟等弊端，因此成为信息时代的公共组织变革趋势。网络化信息模式与扁平化结构相适应，其特点是信息既在不同层级之间纵向沟通，也在相同层级之间横向沟通，甚至还在不同隶属关系之间斜向沟通，一言以蔽之，就是让信息在一个纵横交错的网络里通畅自由。更为重要的是，这种网络化是开放的，它把信息沟通的触角从公共组织内部延伸至整个社会。我们知道，信息是信息时代的核心竞争力要素，和传统资源相反，网络化的信息具有边际效用递增性，这意味着人们获得的信息越多，从增加的信息中所获得的额外效用就越多。同时，网络化的信息还遵循梅特卡胡法则：每增加一个信息的使用者，信息的价值就会增加一个指数级。网络化信息模式有效地发挥了边际效用递增性和梅特卡胡法则，使公共组织拥有的大量有用信息不再为组织本身所独享，而是在全社会合理的分配和流动，避免了信息不对称现象的出现，充分体现了信息的价值，给整个社会带来了一笔巨大的财富。网络化信息模式在信息社会里无疑将会备受推崇。

10.4.4职能模式的管理化向服务化方向发展

公共组织履行着多方面的职能，但最基本的职能有两种：管理和服务。传统公共组织的职能模式主要是管理模式。这种模式强调领导权威，组织成员只对上级负责而不对公众负责，因此导致了公共组织超然于社会之上，俨然社会主人般的发布强制命令来开展治民活动，而在这个过程中，社会公众的利益需求却常常被忽略。这种模式有时也被称为管制模式。实行管制模式的公共组织的问题在于，它把社会公众视为手段，自身利益视为目的，与公共组织的根本宗旨背道而驰。这个问题如果不解决，只能使公共组织日益脱离社会，最终成为不受公众支持的一片孤岛。由此，管制模式必须向公共组织的另一个基本职能——服务的方向转变。“服务”一词多用在商业领域，通常是指企业为了使客户满意而开展的一系列商业活动。类似于企业的服务，公共组织服务化的内涵是，把企业、个人及其他社会性组织看作公共组织的客户，通过一系列的政务活动来满足它们的需求。显然，公共组织的服务化模式改变了管制模式的目的与手段倒置的问题，顺应了社会公意，把组织重心从自身重新转移到了社会公众身上，增强了组织对社会各个层面的回应力，满足了社会公众的各种利益要求，因而获得了极大支持。事实上，服务化的呼声由来已久。工业社会初期的社会契约论就指出，公共组织的权力是通过与社会订立契约而由社会让渡的，公共组织应代表社会公意，向全社会提供优质全面的服务。特别是在近几十年诞生的各种新兴行政管理理论里，服务化更是被前所未有的关注，塑造具有公共服务精神的政府成为许多国家孜孜以求的目标。但是，旧有的结构模式、权力模式、信息模式等方面存在的弊端共同钳制了公共组织这种职能服务化趋势，使其优势在行政实践中无法有效发挥。随着信息时代的来临，公共组织得以冲破旧有结构模式、权力模式、信息模式等枷锁，朝着以公众利益为出发点、全面的、广泛的、便捷的、多样化、多层次、高水平的服务化方向发展，而且，这种发展还得到了社会公众的鼎力支持。毫无疑问，公共组织将在职能模式服务化再造的道路上一直走下去。

10.4.5形态模式的实体化向虚拟化方向发展

公共组织是人类社会最为古老的组织形式之一。自公共组织诞生以来，其组织形态基本上就体现为实体型模式，这种模式的公共组织一般是在较为固定的场所和时间里开展工作，拥有着相对稳定的结构规模和人员成分。在这种组织形态模式下，公共组织同人们多数是面对面地近距离接触，更容易取得信任，所以，这种组织形态模式得以长期存在就无可厚非了。不过，实体型组织形态受到空间、时间、部门、层级等现实因素的制约，缺乏灵活性和有机性，导致了行政成本高昂和行政效率低下。信息网络技术的运用，使公共组织能够通过虚拟化的电子空间来与人们进行交流，公共组织也由此表现出非实体化的一面，即虚拟化的组织形态模式。虚拟化的组织形态模式以虚拟现实技术为基础，虚拟现实技术具有模拟性、交互性、远程性等特点，这不是简单的所谓“键盘”代替“纸笔”，它的产生把过去以实体为主的静态管理变为以知识为主的动态管理，这将迫使公共组织成员提高自身素质；同时，它也使得以前地理位置相距遥远的各个公共组织更易协同办公，整合了政府部门职能，顺畅了政府业务流程，从而减少了不必要的人员环节，促使公共组织由臃肿向精简转化。当然，虚拟化组织形态模式并非对实体型组织形态模式的否定，而是实体型组织形态模式的一种有益的补充，它需要以实体型组织形态为依托来实现跨越传统界限的“虚拟政府”，将公共组织的服务用一个统一的电子平台展现给人们，方便人们随时随地地获得政府的信息与服务。可以预想，随着信息技术的发展，公共组织的实体型形态与虚拟化形态会结合得更加紧密，而且，虚拟化的特征会更加突出，这对节约行政成本，提高行政效率，提升公共组织的灵活性和有机性，将公共组织职能全方位地体现出来是大有裨益的。现在，我们还处于信息时代的初期，公共组织模式的变化趋势仅仅是初露端倪，展现在我们面前的并不是一幅甚为清晰的图景。随着人类社会的不断向前演进和信息技术的不断发展，我们还会观察到更多和更明显的组织发展趋势。但是，正如业已出现的数字鸿沟现象一样，这些趋势不都是喜人的。这就需要我们更加深入地剖析信息时代的公共组织，以扬长避短，为创造人类的美好明天作出有益的探索。

本章小结

公共组织要提升其适应外部环境的能力，公共组织的战略规划、实施和评估就显得非常重要。为此，进行科学的公共组织战略管理成为公共组织构建的核心环节。

公共组织变革的原因既源于外部环境发生了变化，从而对公共组织的变革产生了要求，也受到公共组织内部的结构、目标与运行机制出现了问题，成为推动公共组织变革的内部动因。因而，公共组织的结构、职能以及管理技术的变革成为变革的主要内容。但是，公共组织的变革并不是件容易的事情，它将受到来自信息沟通、变革的成本、利益分配以及习惯等方面的阻碍，成为变革的主要阻碍因素。当然，任何事情都是相互的，公共组织的变革也有来自行政职能、人事以及目标等方面的推动，成为公共组织变革动力。公共组织模式的发展趋势主要体现在结构模式、权力模式、信息模式、职能模式和形态模式方面，模式的转换成为公共组织现代发展的主要趋势。

关键术语

公共组织战略　　公共组织战略　　规划公共组织战略管理

公共组织变革　　公共组织变革　　程序公共组织变革内容

公共组织模式　　公共组织结构的类型　　公共组织变革的阻力

公共组织变革的动力

复习思考题

1.什么是公共组织战略？如何来实施公共组织战略？

2.公共组织变革的程序、方式和类型是什么？

3.公共组织战略规划的内容是什么？如何来实施公共组织战略规划？

4.试分析公共组织战略管理的重要性。

5.公共组织变革的主要内容包括哪些？说明各自变革的要求？

6.试分析公共组织变革的阻力与动力。

7.试分析公共组织模式的发展趋势。

案例分析

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式出台。这是一部为了建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务远大目标的纲领性文件。

在过去的3年里，有关部门在党中央、国务院的领导下，开展广泛而深入的调查研究，多次征求国内外各个阶层人士的意见。这部13000余字的文件包含了哪些理念和体制机制方面的重大创新？这些创新有何意义？记者为此采访了权威人士和相关专家。

理念创新：基本医疗卫生制度成为公共产品

《意见》要求：以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则，“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”。对此，深化医药卫生体制改革部际协调小组办公室主任胡祖才说，这为深化改革明确了方向和目标，为解决群众反映强烈的突出问题，人人享有基本医疗卫生服务提供了制度上的保证。卫生部政策法规司司长刘新明认为，这一制度强调保障基本、加强基层、扎实基础，既体现了初级阶段的国情，又体现了卫生工作追求“社会公平”的重要原则，很有针对性。国务院发展研究中心社会发展部部长葛延风认为，建立政府主导的基本医疗卫生制度，回归公益性，这不但符合医疗卫生事业的基本属性和固有特点，也是绝大多数发达市场经济国家和大多数发展中国家的其他人口大国的普遍做法。

北京大学教授李玲认为，这是我国第一次明确从“基本制度”的高度保障人民健康，对医疗卫生事业具有划时代的里程碑意义。作为公共产品的制度，必然覆盖全民、公平享有，而且制度一旦确立，就是长期稳定的。

全民医保：缓解“看病贵”顽疾的良药

根据《意见》，我国将逐步建立覆盖全民的基本医疗保障制度，首次实现医保的全覆盖。国家还将把关闭、破产企业和困难企业职工、大学生、非公经济组织从业人员和灵活就业人员纳入城镇职工或居民医保范围。葛延风表示，建立覆盖全民的医保制度，目的在于实现医药费用的合理分担，这是解决老百姓“看病贵”最核心的措施。他说，“如果人人都有医疗保障，个人付费比例大幅度降低或者不付，就没有人会喊‘贵’。”同时，医保覆盖全民也是实现社会公平的重要手段。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，增幅为50%，并逐步提高政策范围内的住院报销比例和门诊费用报销范围和比例。另外，城镇职工或居民医保最高支付限额分别逐步提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额逐步提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。

首次确立基本公共卫生服务均等化目标

从2009年开始，国家“逐步向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务”，逐步缩小城乡居民基本公共卫生服务差距，力争让群众少生病。同时，国家将免费给15岁以下人群补种乙肝疫苗，为3岁以下婴幼儿做生长发育检查，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病等人群提供防治指导等服务。李玲认为，“均等化”意味着每个人，不论性别、年龄、种族、职业、收入水平等，都享受同样的基本公共卫生服务。

刘新明说，中国面临双重疾病负担，一是传统传染病，如肝炎、肺结核，新发传染病不断出现；同时慢性病威胁越来越大，慢性病治疗费用占卫生总资源的80%。如不进行早期干预，慢性病的疾病负担将难以想象。

建立基本药物制度遏制虚高药价

针对《意见》提出我国将建立基本药物制度的决定，葛延风说，国外很多国家都建有基本药物制度，推进这一制度旨在降低费用，是保证老百姓有药可用，用得起药，能合理用药的手段。

李玲说，以前我国有医保药物目录，没提出过基本药物制度，具有划时代的意义，但“基本”是动态的，随着经济社会的发展其内涵也会有变化。

世界卫生组织认为，312种西药可以治疗80%以上的疾病。我国正制定国家基本药物目录，估计将有数百种，其中包括中药。

我国有6000多家制药企业，美国也就10多家。我国药厂低水平竞争问题严重，生产、流通不规范，是造成药价虚高的重要原因之一。实施基本药物制度，对医保药物将实行统一招标、配送，将规范药品流通。……

(资料来源：中华人民共和国中央人民政府网，http：//www．gov.cn/jrzg/2009-04/06/content_1278725.htm，2009-04-06。)

请思考：

1.结合上述案例，试分析公共组织变革的障碍与难题。

2.结合上述案例，试分析公共组织变革的方向。

补充阅读书目

1.［美］理查德·H.霍尔.组织：结构、过程及结果［M］．上海：上海财经大学出版社，2003.

2.［英］D.S.皮尤编.组织理论精粹［M］．北京：中国人民大学出版社，1990.

3.［美］西蒙.管理行为［M］．北京：北京经济学院出版社，1988.

4.［法］米歇尔·克罗齐埃.论法国变革之路——法令改变不了社会［M］．上海：上海人民出版社，2007.

5.［美］F.E.卡斯特、J.E.罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法［M］．北京：中国社会科学出版社，1985.

6.［美］罗宾斯.管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2007.

【注释】

[1]Chandler，Alfred D.，Jr..Strategy and Structure：Chapters in the History of the American Industrial Enterprise［M］．Cambridge，MA：MIT Press，1962：13.

[2]［美］罗宾斯.管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2007：171-175.

[3]Thompson，J.Strategy in Action［M］．London：Chapman and Hall，1995.

[4]转引自张成福、党秀云.公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2001： 75.

[5]转引自张成福、党秀云.公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2001： 79.

[6]Bozeman and J.D.Straussman.Public Management Strategies［M］．San Francisco： Jossey-Bass，1990：29-30.

[7]转引自张成福、党秀云.公共管理学［M］．北京：中国人民大学出版社，2001： 86-87.

[8]参阅唐兴霖主编.公共组织原理：体系与范围［M］．广州：中山大学出版社，2002：329.

[9]参阅唐兴霖主编.公共组织原理：体系与范围［M］．广州：中山大学出版社，2002：331-332.

[10]参阅唐兴霖主编.公共组织原理：体系与范围［M］．广州：中山大学出版社，2002：334-335.

[11]参阅张建东等主编.公共组织学［M］．北京：高等教育出版社，2003：306-307.

[12]［美］F.E.卡斯特、J.E.罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法［M］．北京：中国社会科学出版社，1985：231.

[13]［美］奈杰尔·金、尼尔·安德森.组织创新与变革［M］．北京：清华大学出版社，2002：191.

[14]［美］奈杰尔·金、尼尔·安德森.组织创新与变革［M］．北京：清华大学出版社，2002：194-195.

[15]［法］米歇尔·克罗齐埃.论法国变革之路——法令改变不了社会［M］．上海：上海人民出版社，2007：50.

[16]参阅金太军.公共组织变革的动力和阻力分析［J］，学海，2001(4).

[17]［美］柯林斯.大战略［M］．北京：战士出版社，1978：22-27.

[18]参阅金太军.公共组织变革的动力和阻力分析［J］，学海，2001(4).

[19]参见吴爱明、祁光华.政府上网与公务员上网［M］．北京：中国社会科学出版社，1999：63-70.

[20]参阅梁平，姚映远.信息时代的行政组织模式发展趋势的分析［J］，求实，2004(5).