评价信息化个案简析

9.3　评价信息化个案简析

9.3.1深圳市政府绩效电子评估与管理系统

深圳市政府绩效评估与管理按照“科学合理、公正透明、动态开放、简便易行”的要求，遵循“标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意”的理念组织实施。市政府成立深圳市政府绩效评估与管理委员会(以下称市绩效委)，市长任主任，分管副市长、市政府秘书长任副主任，成员由市政府分管副秘书长和市发展改革、监察、财政、人事、审计、统计、法制部门主要负责同志组成，依照本办法负责领导、组织、协调市政府绩效评估与管理工作;市政府绩效评估与管理委员会办公室(以下称市绩效办)为市绩效委的日常办事机构，具体负责政府绩效评估与管理事务。市绩效办在市绩效委领导下开展政府绩效评估与管理工作。市政府建立政府绩效评估与管理指标体系和“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”。“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”是指采用信息技术手段，采集和报送政府绩效评估与管理指标原始数据，并通过政府绩效预测分析模型对原始数据进行计算处理，自动获得绩效评估与管理结果的专门评估系统。

“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”所需数据由市统计部门、市有关业务主管部门及被评估单位负责采集和报送。系统所需的数据由市绩效办负责收集，数据采集和报送单位应当按照报送期间和频度的要求提供“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”中绩效评估与管理指标完成情况的数据，并对数据的及时性、准确性、真实性和完整性负责。指标数据不能采用实时采集和报送的，采用定期报送。定期报送的周期分为月、季度、半年、年度。月报送的指标，在次月5个工作日内报送;季度报送的指标，在季后10个工作日内报送;半年报送的指标，在下半年首月15日内报送;年度报送的指标，在次年1月底前完成报送数据工作。在评估周期内未产生绩效评估与管理数据的，数据采集责任单位必须通过“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”或书面反馈未产生绩效评估与管理数据的情况。被评估单位和数据采集责任单位应当规范数据采集和报送程序，实行专人负责，确保数据的及时性、准确性、真实性和完整性，避免出现漏报、瞒报、虚报、错报等现象。被评估单位和数据采集责任单位采集和报送数据应当规范审核程序，报送“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”的数据应当经负责人审核。报送截止日前5个工作日，由系统发出预警信号;报送截止日未报送的，由系统发出黄牌警告信号;黄牌警告信号发出2个工作日内未报送的，由系统发出红牌警告信号并移送市监察机关追究相应的过错责任。市绩效办应当通过系统对各单位报送的数据进行原始备份，任何工作人员不得对数据作出删改。

系统根据报送的数据，依据政府绩效评估与管理各项指标、政府绩效评估与管理标准、政府绩效评估与管理各项指标的权重系数及政府绩效评估与管理计算规则得出实时、动态的系统评估结果，并向被评估单位实时反馈评估结果，督促其随时改进工作。系统的评估结果按照政府绩效评估与管理标准中的“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”等次对应显示为“绿、蓝、黄、红”四个区域。绿色区域表示政府绩效优秀，蓝色区域表示政府绩效良好，黄色区域表示政府绩效一般，红色区域表示政府绩效较差。市绩效办在每季度末、年中以及年末应当将“深圳市政府绩效电子评估与管理系统”的评估情况通告被评估单位，被评估单位应当及时纠正存在的绩效问题。

深圳市政府绩效评价，包括电子评估与管理系统建设十分重视制度性配套，有关工作最终形成官方文件，包括:《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》、《深圳市政府绩效评估与管理指标确定及数据采集规则》、《深圳市政府绩效评估与管理方法和程序操作规则》、《深圳市政府绩效评估与管理结果运用规则》，等等。

9.3.2厦门市思明区的“公共部门绩效评估体系”

2003年，福建省厦门市思明区在全国首创的“公共部门绩效评估体系”，获得了中国地方政府创新奖。该体系由厦门市思明区政府和厦门大学合作推出，最终成果是建构一套公共部门绩效评价的指标体系，开发一套公共部门绩效评价的系统软件。采用信息管理系统的形式既满足了日常管理的信息要求，又满足了绩效评价的信息要求。

1.评价信息化动因

公共部门绩效评价体系的多主体、多维度、多层次指标、多种类标准和多计算步骤的特点，决定了必须依靠先进的计算机信息处理技术协助完成评价工作。

一是设计科学评价指标体系的要求。为了提高绩效评价的科学性和有效性，克服以定性指标为主手工考评的缺陷，公共部门绩效评价应当建立以绩效指标为重心的多维度、多指标相互修正的综合评价指标体系。这种指标体系的建立和完善，离不开计算机技术的运用。为了检验指标设置的科学性、合理性以及权值配比，需要运用大量的测评数据进行测试。因此，在绩效评价指标的设计和测试工作中，必须运用计算机进行回归分析和评价结果的可信度计算。

二是多维度、多层级评价指标计算方法的要求。在多维度指标体系下，得到评价指标值需要进行大量的数据运算，由于底层评价指标数量相对较多，没有计算机辅助，评价工作是难以想象的。

三是评价主体多元化、外部化的要求。为了提高公共部门绩效评价的客观性与真实性，降低单一主体对评价结果的影响程度，绩效评价主体持续呈现多元化趋势。采用网络化评价手段既可以避免手工收集各个主体评分结果造成的误差，也可以克服由当面递交评价结果带来的不公正性，保证评价主体的独立性。另外，采用网络化评价手段可以方便、高效地取得外部评价信息，降低评价工作成本。

四是评价结果综合运用的要求。公共部门绩效评价要求对评价结果进行综合运用，除了得出评价对象的综合评价得分并进行排序外，还要进一步实现在多种条件下对任意评价对象的某项或某些评价结果进行分析。绩效评价的信息化是实现这些目标的有效手段。

2.评价信息化组织

正因为公共部门绩效评价是一项开创性的工作，探索过程中，排除阻力、克服困难，有赖于一套完整的组织保障机制。思明区在实践中始终坚持:

第一，区政府领导高度重视，具有超前意识和开创精神。为了启动、推行这个项目，思明区政府于2001年11月成立“公共部门绩效评估”项目领导小组，由区长担任项目顾问，区委副书记、常务副区长任组长，纪委书记、组织部长、监察局长、人事劳动局长为成员。领导小组组长实质性介入项目全过程，多次主持召开项目协调会、项目鉴定会和项目推进会。

第二，项目开发组搭建一个融合多学科人才的平台，体现公共管理综合性的发展趋势。受项目领导小组委托，厦门大学组建了“公共部门绩效评估”课题开发组，课题组汇集了管理学、经济学、数学、统计学和计算机等多学科人才。课题组对绩效评价理论模式转化为评价系统软件进行了探索性研究，通过对评估模式的分析，完成软件开发需求分析报告，数据库设计和源程序写作，并通过反复调试与验证最终完成了评价系统软件的研制开发。同时把绩效评价体系和绩效评价系统软件的相关内容制成演示动画，制作演示光盘和宣传材料。

第三，职能部门积极配合，开展实地调研工作。经项目领导小组研究确定，课题组第一轮选择思明区的计生局、民政局、建设局、司法局和厦港街道办作为试点评价对象。

第四，建立一套较为完善的工作规程。对于项目研究来说，工作规程起着促进和督导的作用，可以落实在项目研究的具体环节中。在会议制度方面，思明区政府召开了全机关的绩效评价动员大会、领导小组和开发小组联席会、课题组和试点单位协调会、阶段性成果演示会、项目成果鉴定会和项目成果推进座谈会等;在文件规范方面，撰写编制了《公共部门绩效评估研究大纲》、《公共部门绩效评估项目研究报告》、《公共部门绩效评估试行办法》、《公共部门绩效评估实施细则(试行)》、《试点单位绩效评估相对人构成及产生办法》等。

3.评价信息化步骤

公共部门绩效评价实施步骤在绩效评价指标体系和系统软件建构开发之后，是绩效评价得以真正展开的一项工作。思明区公共部门绩效评价主要有以下几个步骤。

一是建构实施评价组织。为确保客观、公正地开展绩效评价工作，树立评价的权威性和严肃性，区政府决定在区机关效能建设领导小组下设绩效评价工作小组，由区人事劳动局局长任组长，区统计局局长、区监察局局长、区组织部副部长任副组长，计生、建设、民政、司法、厦港街道等有关试点评价部门领导担任成员，在区效能领导小组统一领导下开展工作。工作小组成立办事机构，由人事、监察、统计等部门人员组成工作班子，具体负责绩效评价的日常工作。

二是确定评价对象和主体。根据分类分级的管理原则，思明区将各个评价对象大体分为五种类型，确定民政局、计划生育局、建设局、司法局和厦港街道为试点评价部门。为保证绩效评价的客观、平等、公正，根据评价内容的性质和特点，对评价对象的不同评价指标实行多元评价主体原则。评价主体分为六类。A类评价主体:对“基本建设”有关内容进行评价。B类评价主体:对“评优否决”有关内容进行评价。C类评价主体:对“群众满意”有关内容进行评价。D类评价主体:对“分管领导”有关内容进行评价。E类评价主体:对“行政投诉”有关内容进行评价。F类评价主体:对“业务实绩”有关内容进行评价。

三是划分评价开展阶段。公共部门绩效评价是一项系统性、复杂性的工作，涉及面广，要稳步推进，分步实施，先行试点，逐步铺开。区机关部门绩效评价工作分为宣传发动、制定方案实施、绩效评价、评价整改总结评比等几个阶段进行。在具体实施评价阶段，依据“暂行办法”规定的统一指标体系、工作方法、工作标准和工作程序，认真做好各项准备。已经确定的评价对象，要认真制定评价工作方案，准备评价基础资料和基础数据，发放和回收群众满意度指标调查表，进行评价计分，形成评价结论，撰写评价报告。

四是确立评价计分标准。首先是分值匹配:考评内容各项正数指标合计100分，其中，综合评价组织主体的基本指标24分，相对人评价主体的基本指标20分，直管领导评价主体的基本指标16分，业务实绩评价主体的基本指标40分。评优否决和行政投诉两项评价主体的基本指标作为负数分值，以倒扣分方式体现。不占百分制指标权数，如否决指标成立，则直接在其单位评价总分中扣除。评优否决的每项基本指标－20分，行政投诉的每项基本指标－5分。其次是考评等级。考评内容的每项正数指标均分成优、良、中、合格、不合格五个等级，由计算机自动转换生成相应分值。评优否决和行政投诉两项指标分为有和无两个等级，亦由计算机自动转换生成相应分值。绩效考评结果以百分制表示。最后是考评标准。考评标准的客观准确性和可操作性是考评工作顺利进行的一个关键环节，与通常的倒扣分方法相区别，除去事先确定的两项负数指标，评价体系各项指标较为严格、较为规范的按照定性和定量相结合的方法，按照评价等级进行。基本建设和运作机制纬度主要依据定性的评价标准，针对不同的评价主体的特点，通过特定的评价方法设计，来保证评分的客观准确性和可操作性。

五是促进评价结果运用。建立有效的奖惩机制是顺利开展公共部门绩效评价工作的重要措施。绩效评价工作小组将根据评价的分值，对评价对象进行排序，分别对居前和居后的若干单位进行奖惩。

4.信息化实现路径与技术要素

(1)信息化需求分析

公共部门绩效评价系统的需求分析包括以下几个方面:确定系统所期望的用户总数和类型;获取每个用户的需求;了解实际用户任务和目标以及这些任务所支持的业务需求;管理员与用户的信息以区别用户任务需求、功能需求、业务规则、质量属性、建议解决方法和附加信息;将系统级的需求分为几个子系统;了解相关质量属性的重要性;讨论得出实施优先级;将所收集的用户需求编写成需求规格说明和模型;评审需求规格说明，确保与用户达成共识。要求一般按照需求调查准备、撰写需求分析文档、进行需求评审三个步骤进行。

(2)电子政务实现

思明区积极实施电子政务系统工程，把加快电子政务建设、推动电子政务发展作为区政府工作的重点，对于应对加入世贸组织后的挑战，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管、应急处理和服务能力，促进社会监督，实施政府管理创新，具有重要的意义。

按照《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的精神，思明区电子政务建设按照“以需求为导向、以应用促发展”的工作思路，运用现代网络通信与计算机等信息技术，将其内部和外部的管理和服务职能进行无缝集成，在政府机构精简、工作流程简化、政府资源整合、政府部门重组之后，通过公共部门网站将大量频繁的行政管理和日常事务按照设定的程序在网上实施，从而打破时间、空间以及部门分割的制约，全方位地为社会以及自身提供一体化的管理和服务。为此，思明区提出建设“一网二平台”的电子政务建设方案，此电子政务系统是一个跨机构的、一体化的、支持前台和后台的无缝集成的智能化综合系统。八个重点业务系统分别为:办公业务系统工程，宏观经济管理系统工程，金财工程，金审工程，金盾工程，金保工程，党务系统工程以及绩效评价系统。

绩效评价系统，即一个有实现信息录入和维护，信息处理，报表统计、生成和打印等功能的系统，并利用电子政务平台提供的数据接口实现政府部门工作业绩的实时评价。系统安装在区政府的政务信息中心，由专门的人员管理。系统通过各类用户的录入和电子政务平台的数据接口获取评价信息，进行评价数据的处理和输出。系统拥有严格的权限设置。普通用户可进行自身信息的维护和查询，各级管理员可进行结果查询和统计相关信息，评价信息录入、维护，评价参数的配置。

有关该系统的功能设置如下:

用户验证。对正在登录的用户进行验证并分配权限。

系统功能配置。包括评价主体配置，评价指标设置，评价时限设置，用户种权限设置、新增、冻结、删除。

所有用户评价信息录入、维护。评价主体根据评价时限和评价对象可进行录入和修改原始评价数据。

获取评价对象政务信息。通过电子政务平台提供的数据接口获取与评价对象有关的绩效信息和用于修正评价结果的相关信息。

评价数据处理。根据“模糊综合评价法”等原则经过数学建模得出一系列指标转换模型和公式，利用这些公式对输入数据进行计算，得出相应评价指标值。

信息的查询与评价结果的统计。评价主体可查询评价对象的基本信息、工作业绩、行政成本等评价依据，根据权限，评价主体可对所评价对象的评分、各维度得分和综合得分进行查询。整理出以图表方式显示的统计信息，以求给用户一种直观的认识和了解。

日志。系统对操作用户、操作类型、操作时间、操作值都有完整的记录。

动态模型在交互式系统开发中，起着很重要的作用。动态建模一般用状态、序列、协作和活动图描述系统的动态行为。在动态建模以前，首先是编写脚本，即模拟一下真实的系统操作。以下是绩效评价系统的正常情况脚本有:

·系统让用户输入密码

·系统将登录的用户分类

·系统列出分类评价录入数据

·系统要求用户录入相应数据

·系统生成绩效评价表格和政务信息表格

·系统询问用户是否更改当前的数据

·系统列出用户按要求查询的数据

·系统记录用户的操作

·系统要求管理员配置系统

·系统响应管理员的操作

绩效评价系统的异常情况脚本有:

·系统要求输入密码时，用户输入不对

·系统要求用户输入、更新数据时，用户输入错误的数据

·用户查询资料时，进行非授权的查询

·评价数据不全时，管理员要求计算评价结果

“信息的查询与评价结果的统计”是对数据库中不同的数据表格进行统计，以求给用户一种直观的认识。

5.信息化系统特点

《思明区公共部门绩效评价》软件设计属国内首创。在程序设计方面，该软件在开发需求分析报告，数据库设计和源程序写作、调试与验证、界面整理与维护以及演示动画等环节上全面创新，特别是在源程序的写作内容方面更具有最新的创意。具体来说，有以下几方面特征:

分级管理。本软件分为演示盘和操作盘。演示盘设有公共部门绩效评价;公共部门绩效评价系统;总结和联系我们等四个栏目，配以动画画面，直观显示系统设计的基本界面，形象推出系统的主体功能，生动鲜明，充满创意。操作盘分为用户管理、部门管理、指标管理、录入统计、输出结果、统计查询和在线帮助等七个功能模块。

自动管理。本系统界面显示直观鲜明，执行人员操作过程简便易行，各种相关数据自动生成，评价录入和评价结果栏目集中显现这种管理功能。录入人员只要按照规定程序，将评价表中的原始评价等级录入，软件会按照各种分值制度，帮助自动转化成相应分值。录入人员将评价表中的所有数据录入完毕，软件会帮助自动生成统一的分值结果，并提供在线打印服务。

工具管理。本系统不仅为各个公共部门全面、客观地了解工作状况提供一个平台，而且，也为各个部门在具体的横向比较中，审视差距，寻求原因，提供一个分析管理工具，以求进一步提高工作绩效。本系统在统计查询栏目设有部门列表和指标列表两种分析方式:可以通过部门列表，将若干个公共部门在同一时期的工作绩效，用长方形的图形依次排列显示，帮助进行横向比较。也可以通过指标列表，对几十个评价指标任选一个，通过图形显示，在若干个公共部门进行横向比较。几十种指标可以演变成几十种图形，变换不同的视角，可以更为全面地把握工作绩效。

动态管理。本系统对特定的公共部门的绩效评价设计了完整的程序格式，一次基本程序的完整履行，标志着一个评价过程的结束。同时，这个评价过程的节点，也可以看成是一个新的评价过程的起点。本系统的一个重要创意就是适应评价部门不断增加的需要，为评价模式的进一步完善、修正预留了广大的空间。本系统的动态管理特征主要通过部门管理和指标管理两个栏目表现出来。特定的公共部门要成为评价对象，可以在部门管理栏目，按照一定的格式要求，登记入户。无论是新加入评价队伍的公共部门，还是原先的评价对象，都可以随着时间、条件的变化，对评价维度、评价指标、评价要素进行增删修改。当然，只有超级用户凭密码才能拥有这种权力。

在线管理。本系统的在线管理栏目介绍了系统的模块功能，架构清楚，提示了执行过程的基本界面，条理清晰。初次接触本系统者只要按照格式程序要求，即可顺利完成在线培训，掌握系统操作的基本技巧。