促进城乡协调发展

四、促进城乡协调发展

构建和谐社会的首要前提是城乡关系平等和谐。促进城乡协调发展,就是要统筹城乡经济社会发展,协调城乡利益,缩小城乡差距,实现城乡要素的合理配置和良性互动,这是贯彻落实科学发展观的内在要求,是积极稳妥推进城镇化和扎实稳步推进社会主义新农村建设的重要举措。

（一）实行“一国一策”

1．改革户籍管理制度

以户籍管理制度改革为突破口,解决城乡二元经济社会结构问题。建国以来实行的城乡二元结构政策,在特定的历史阶段曾发挥过一定的作用,但随着历史的发展其弊端日益突出。构建和谐社会，建设社会主义新农村，要对现行户籍制度进行改革,逐步建立城乡统一的户籍管理制度，通过给予农民工准市民待遇到市民待遇的逐渐过渡,最终形成城乡统一的户籍登记制度。

2．保护农民工的合法权益

2003年以后，政府出台了一系列政策文件，解决农民工的劳动环境、生活待遇、子女就学、工资拖欠等问题。2004年国家特别加大了全面清理拖欠农民工工资力度，至年底已经为3000多万进城务工农民清理了建设领域拖欠的330多亿元工资。2004年，全国已基本偿清了建设领域2003年之前拖欠的农民工工资。2004年中央一号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。必须解决的政策问题有：①取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁，平等竞争。②取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续。新的居民身份证管理条例已经颁布，要适时取消对外来人口实行的暂住证制度，实行暂住申报制度。③清理整顿对外出或外来务工人员乱收费。尤其要严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为。输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业或个人转嫁负担。④保障农民工子女享受义务教育的权利。要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。⑤在公共卫生领域给民工市民待遇。要将无法享受到医疗保险的民工吸纳到城市医疗救助的范围内。⑥规范企业用工制度，保障劳动者合法权益。应当把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，在法律的层面上，规范劳动关系，加强农民工合法权益的保护。⑦要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。⑧将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围。⑨让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，公安部门应给予办理城镇常住户口，享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。⑩妥善解决城市农民工的社会保障问题。农民工社会保障应按照他们的实际需求分层次、逐步推进。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签订劳动合同的劳动者，可逐步纳入城市社会保障的范围。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。此外，统筹城乡劳动力资源配置,构建城乡平等就业机制，促进市场经济的发展,促进农民的增收和缩小城乡之间的差别,都具有极为重要的现实意义。

3．加快建立农村社会保障体系

加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。

①进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制。要强化中央、省市级政府的支出责任，建立规范化的农村义务教育转移支付制度，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入。从2007年开始，在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，应该说这是一个可喜的变化。

②加强政府对农村卫生的支持力度。农村公共卫生服务是政府的职能，应该通过建立农村卫生专项转移支付制度，保证落后地区对农村公共卫生服务的投入。中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要完善中央对贫困地区的转移支付制度。

③坚持城乡一体化的政策导向，探索建立多层次的农村社会保障体系。完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度，再逐步建立养老保险；必须从最需要保障的困难群体入手，逐步扩大保障范围。

4．统一城乡税制

从根本上减轻农民负担，必须突破现行城乡二元税制结构，在税收制度上对农民平等对待。把农民的税收负担纳入相应的税收系统。取消对农民单独征税的税种后，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。制定对农民的税收优惠政策。中国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。

（二）加大对“三农”的支持和保护力度

当前,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。党的十六届五中全会进一步强调,必须促进城乡区域协调发展。“要从社会主义现代化建设全局出发,统筹城乡区域发展。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重,实行工业反哺农业、城市支持农村,推进社会主义新农村建设,促进城镇化健康发展。”^[30]因此,我们必须抓住机遇,加大城乡统筹协调发展的力度,在工农关系、城乡关系上,适当向农民和农村倾斜,让城市繁荣带动农村发展,努力实现城乡和谐发展、良性互动。牢固树立农村发展同样是我国社会主义建设重要组成部分的发展观念。推进社会主义新农村建设,事关我国农业和农村的长远发展,事关改革开放和现代化建设的大局,各级党委政府都应从城市单中心中跳出来,从战略和全局的高度出发,把建设社会主义新农村作为一件大事,真正列入议事日程,切实加强领导。各地区各部门要建立推进新农村建设的工作协调机制,明确职责分工,搞好配合协作,特别是宏观管理、基础产业和公共服务部门,在制定发展规划、安排建设投资和事业经费时,要充分考虑统筹城乡发展的要求,更多地向农村倾斜。各级领导干部要深入农村调查研究,总结实践经验,加强指导服务,帮助基层解决新农村建设中遇到的各种矛盾和问题。同时,必须坚持发挥各方面积极性,依靠农民辛勤劳动、国家扶持和社会力量的广泛参与,使新农村建设成为全党全社会的共同行动。

1．加大财政对农业的投入

建设社会主义新农村,要坚持“多予少取放活”的方针,重点在“多予”上下功夫，加大财政对农业的投入。根据目前农业发展的现状,实现城乡统筹发展,必须加大对农业的反哺力度,重点加大政府财政对农村公共事业的投入,为农民提供最基本的公共产品；要加强农业和农村基础设施的建设,实施积极财政政策的重点要转向农村,改善农民用水、用电等生活条件,启动农村消费,创造就业机会,带动农村二、三产业和城镇发展。调整财政支出结构,增加农村地区、贫困地区基础设施建设,加大农业基本建设投入,实施农业结构调整、农民收入补贴以及其他方面的农业“绿箱”支持政策,尤其是粮食补贴要尽快实现由流通环节向直接给农民补贴转换。对那些生存和发展条件极为艰苦,改善生存和发展环境又极为困难的农民,政府要加大投资力度,采取有效措施,向农民伸出援助之手,让农民彻底脱离困境。要着重增加农村人力资本的投资,努力推进农村教育事业的发展,农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用,各级政府、尤其是中央政府要更多地承担农村义务教育的责任,不断增加我国在农村教育投入总量,特别是义务教育；国家将继续设立中小学助学金制度,扶持农村家庭经济困难的学生接受义务教育,重点放在中西部地区农村,把特困的农民从沉重的教育负担中解脱出来。

2．加大对农业和农村的信贷支持

对农业和农村的信贷支持主要表现在：①中国人民银行不断增加对农村信用社的支农再贷款。中国人民银行总行在要求各地分行增加支农再贷款中要求支农再贷款的重点用于信用社发放农户贷款。例如，2002年底，中国人民银行发放的再贷款余额达946亿元，其中对农村信用社支农再贷款的余额就达到772亿元。②在农村信用社实行小额信用贷款和农户联保贷款方式。这个制度简化了贷款手续，方便了农民借贷。③深化农村信用社改革。2003年，国务院出台的《深化农村信用社改革试点方案》确立了深化农村信用社改革的原则：改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，改革管理体制。方案首次承诺对参与改革试点的信用社分别不同情况给予优惠政策。2004年国务院办公厅发布《关于进一步深化农村信用社改革试点意见》，进一步扩大了农村信用社改革的试点范围。中央采取了一系列优惠政策来支持这一改革，除了过去规定的对试点地区的农村信用社实际资不抵债数额的50％，由央行专项票据安排长期借款之外，2004年国家还提出了新的政策，对1994—1997年期间亏损的农村信用社保值贴息给予补贴。从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部地区农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他试点地区的农村信用社，一律减半征收企业所得税。试点地区农村信用社的营业税按3％的税率征收。从实践结果看，改革对试点地区的农村信用社发展显然是有利的，对地方经济和信贷支农也是有好处的。

3．深化土地制度改革，调整土地征用制度

①深化土地制度改革。探索建立农村土地使用权流转的机制,强化农民对土地的承包经营权,发展农村土地使用权交易市场,允许农民对其所承包的土地可以转包、出租、继承和有偿转让,并可作为资本入股取得其应有的股权和红利,促进土地从转移出去的农民手中置换出来,实现土地的适度集中。②调整土地征用制度，保护失地农民的合法权益。严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。对农民实行公平补偿。妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。要修改有关法律，保证在征用农民土地过程中，农民有充分的知情权和参与权。

4．增加农民收入

“三农”问题的核心和实质问题是农民的增收问题。统筹城乡发展,关键是增加农民收入和缩小城乡差别,要把农民的根本利益作为全部工作的出发点和落脚点,按照全面、协调、可持续发展的要求,把工作重点放到提高农民增收上来。农民的增收取决于外部和内部两大因素,外部因素主要指宏观政策环境,而内部因素主要指农村、农民自身的条件和努力等。要以政策调整为主线,以优化农民增收环境为突破口,重点狠抓对农民减负和降税的落实工作。另外,要从根本体制改革着手,让农民的“公民待遇”真正落实,从根本上解决农民的负担问题。此外,要优化农民融资环境,加快金融工具和制度创新,建立具有中国农村特色的金融体系,解决农民创业资金短缺的“瓶颈”。国家通过增加贴息等措施,鼓励金融机构向农民提供贷款支持,加强政策调整,促进农民增收。

【注释】

[1]《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第654页。

[2]《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第654页。

[3]《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1981年版，第419页。

[4]《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984年版，第8页。

[5]《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第796页。

[6]《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第722页。

[7]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第237页。

[8]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第77—78页。

[9]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第65页。

[10]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第322页。

[11]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第376页。

[12]本书编写组：《中共中央关于国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（辅导读本），人民出版社2005年版，第8页。

[13]《中国统计年鉴—2006》，联合国粮农组织统计数据库,中国统计出版社2006年版。

[14]根据联合国粮农组织统计数据库数据整理。

[15]《中国统计年鉴—2006》，中国统计出版社2006年版。

[16]左南丁，张荣飞：《浙江居民收入差距透视》，《中国国情国力》2004年第2期，第16页。

[17]朱庆芳：《从指标体系看构建和谐社会亟待解决的几个问题》，《中国经贸导刊》2005年第8期，第10—12页。

[18]梁军：《城乡差距：影响中国整体收入差距的最大因素》，《社会观察》2005年第6期，第2—3页。

[19]中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2007年3月1日。

[20]林永生：《中国居民财产分布的城乡差距研究》，《中国财经时报》2006年10月10日。

[21]中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2007年3月1日。

[22]联合国粮农组织统计数据库。

[23]民建中央专题调研组：《缩小城乡差距实现统筹发展》，《经济界》2005年第4期，第17页。

[24]《完善农村低保制度刻不容缓》，《人民政协报》2007年3月11日。

[25]冒天启：《转型期中国经济关系研究》，湖北人民出版社1997年版，第185页。

[26]王远征：《中国城市化道路的选择和障碍》，《战略与管理》2001年第1期，第183—184页。

[27]罗德明：《中国农村现代化与可持续发展》，《研究参考》2000年第14期，第17页。

[28]李新生、谢元态：《关于农村资金流失的实证分析及理论思考》，《江西财经大学学报》2002年第2期，第27页。

[29]陆学艺：《社会主义新农村建设与中国现代化》，《江西社会科学》2006年第4期，第14页。

[30]《中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议文件选编》，人民出版社2005年版，第6页。