加强西部地区生态环境建设的对策建议

四、加强西部地区生态环境建设的对策建议

根据西部的生态环境破坏现状和存在的主要问题，建议采取以下主要对策：

1.制定和实施生态环境建设规划，加快秀美山川工程建设

“西部开发，生态先行”是西部大开发战略的重要内容。国家提出“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”的生态环境建设方针，为西部地区植树种草，改善生态环境提供了良好的机遇。1998年以来，中央给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、防护林和天然林保护等工程建设投资有了大幅度增加。这就需要西部各省区在深入调查研究和总结历史经验教训的基础上，认真编制好各省区市所属的县、乡镇、村的实施规划，按照山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局。通过规划的实施，在西部地区和行业建立优化的生态经济系统，包括流域生态经济系统、城市生态经济系统和行业生态经济系统等。特别是在西部生态环境最脆弱的黄河中上游地区、长江中上游地区、草原区、风沙区等区域建立优化的生态经济系统，并在重要产业中优先建立合理有效的生态经济系统，使西部大开发步入环境与经济互动的可持续发展轨道，达到“山绿、水清、人富”的建设目标。

2.优化产业结构，促进各产业协调发展

西部地区大部分水土流失区的农业内部结构不合理，林果业和畜牧业也相对滞后，但发展潜力巨大。要通过造林种草，建设高效优质的经济林、草场，改良畜禽品种，改进饲养方式，进一步促进林果业和畜牧业的发展；积极开拓市场，带动农副产品加工、储存、销售和第三产业的大发展。应开展技术创新，以产品结构调整为重点，改造传统的原材料工业，巩固提高资源型优势产业，推动产业结构和地区布局的调整和优化。必须改变大水漫灌的传统农业生产方式，积极引入市场机制，提高单位用水量的农业产出；尽量少建或不建耗水型工业（造纸、钢铁等行业）。要发展太阳能、风能、沼气等可再生能源，减轻农民对薪材需求的压力。水电是可再生的清洁能源，水电资源是西部地区重要的资源优势，应将水电开发作为西部开发的重点之一。实施水电“西电东送”战略，变西部地区的资源优势为经济优势，使东西部实现“双赢”的目标。

3.严格控制区域经济梯度推进中的污染转移

在全国区域经济的梯度推进下，一些高能耗、低效益、高污染产业可能向西部转移；西部地区由于产业层次低，出于急于发展地方经济的愿望，对这些污染产业的转移也会疏于严格控制。应当看到，西部地区的开发不能以牺牲环境为代价，必须汲取东部、中部地区和国外经济发展的经验教训，加强环境污染的防治，越过粗放型增长方式和以牺牲环境为代价的发展阶段，避免重走“高增长、高消耗（资源）”、“大开发、大破坏（生态）”、“先污染、后治理”的老路。对现有的重污染企业要采取切实可行的措施，实行限期治理，使之达标排放。开发中必须坚持把污染防治与生态保护有机结合起来，统筹规划，同步实施，加强管理、严格审批。明确污染型行业和产品的环境质量标准，严格控制区域经济梯度推进中污染物的超标转移。

4.采取和完善切实可行的技术保障措施

西部生态环境建设必须标本兼治，把生物措施与工程措施有效地结合起来。植树造林须选择适宜的植物品种，乔灌草相结合，相关部门要提供技术支持。要积极宣传普及植树种草、水土保持、防治荒漠化、生态农业等方面的科技知识，重视生态环境建设人才的培养。鼓励各类科技研究和开发机构从事生态环境保护和建设研究。现有的各类科研机构要完善生态环境监测、科技推广、信息服务体系和技术交流网络。大力培育和推广适应不同区域特征的优良品种，推广先进实用技术，例如，小流域综合治理技术、径流林业技术、生根粉技术、节水灌溉技术、污染物无害化和资源化处理技术等。

5.切实执行有关生态环境建设的法律法规

党的十一届三中全会以来，我国已颁布了6部环境保护法律，9部自然资源管理法律，30多部环境保护与资源管理行政法规，30多部与可持续发展相关的其他法律和行政法规，395项各类国家环境标准，600多项地方环境保护、资源管理法规。这些法律法规基本上形成了适应我国经济和社会发展情况的环境与资源保护法律体系框架，为在西部大开发中遏制环境污染、改善环境质量、保护自然资源奠定了良好的法律基础。在西部大开发中，要强化法律法规的普及应用。应加大执法力度，防止执法时以罚代法，既要赋予生态环境执法部门更大的权限，又要加强对执法部门的监督，实现独立执法和公正执法。鉴于西部地区环境保护的特殊性和紧迫性，有必要制定《西部地区环境保护法》，进而对西部地区的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署。

6.建立健全西部地区生态补偿机制

西部地区属于资源输出省份。从社会公平和经济公平的角度应该看到，西部地区提供生态公共产品，是需要付出成本的。这就必然要求在市场经济的条件下建立西部地区生态公共产品的补偿制度，实施为生态公共产品付费的政策。为把资源优势转化为经济和财政优势，应该逐步建立有利于生态保护的政策体系，充分体现生态价值和生态经济规律，纠正不计环境和资源成本的旧做法。建立有偿开发利用资源和从经济上推动全民保护资源的有效体制，适当提高现行资源税率，扩大资源税的征收范围，把资源成本、环境成本纳入企业效益核算指标体系。生态补偿机制一方面要求当地的企业和居民在进行经济开发的过程中，必须对生态环境的损失做出经济上的补偿；另一方面也指明了环境保护不仅仅是一个地区的事情。对于长江和黄河中上游地区的生态环境治理，不但中上游地区要付出成本，而且中下游受益地区也应当分担一部分成本。这样才能把生态环境的经济外部性成本内部化，才能保证公平，保护中上游地区治理的积极性。

7.建立以政府投入为主体，全社会支持生态环境建设的投融资体制

考虑到生态环境建设的长期性、公益性等特点，遵循谁受益、谁投资的原则，西部地区生态环境建设应以政府投资为主。筹资渠道为：①提高以木材、矿产等资源型初级产品为原料的加工品的税收，集中资金返还于西部地区的生态环境建设。②提高排污费和罚款标准，推动污染企业改进生产经营，筹集部分资金。③发行政府环保公债，重点用于西部地区的生态环境建设。④建立政府的、民间的环保基金，主要由政府的财政投入、污染户的罚款和排污费等构成。⑤组建环境银行，筹集和管理生态环境建设资金。⑥争取包括国际组织在内的国外生态环境建设资金等。

在重视国家增加生态环境建设投入的同时，还要积极开辟社会上多种投资建设生态环境的渠道。由于营造防护林草，恢复生态环境，是一种长远的生态环境建设，对农民近期不容易产生较多的经济效益，因此，就需要建立一种有效的激励机制，调动广大农民和各种参与主体增加投入的积极性。要建立起明晰的产权制度和配套政策，进一步明确贯彻“谁建设、谁收益”的原则。要稳定经营者的长期预期收益，建设者应享受造林经费补贴、信贷及相应的政策优惠。要进一步完善“四荒”拍卖政策，并建立相应的检查、监督机制，防止由于执行政策的偏误引起各种生态环境破坏的反弹。总之，要在加快生态环境建设的同时，稳定增加农民的收入，巩固和提高农民参与生态环境建设的积极性，并促进投资方式的多样化。

【注释】

[1]水利部水土保持司、黄委会黄河上中游管理局：《全国水土保持效益分析报告》，2001。