从完全主导向有限主导的转变

四、模式转变:从完全主导向有限主导的转变

旅游业的政府主导型发展战略既是对国外旅游业发展成功经验的总结和借鉴，也是依据中国国情的一种现实选择。因此我们认为，所谓政府主导型发展模式，是指在以市场为基础来配置资源的前提下，合理强化政府的宏观调控能力，积极引导、规范各旅游市场主体的行为，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，以使旅游资源的配置达到或接近最优状态的发展模式。

政府主导型发展战略已经极大地推动了我国旅游业的发展，然而在具体实践中也存在着一些问题。政府主导型战略中的“主导”一词容易被误解为由政府来取代市场，因此这一说法值得商榷。鉴于我国目前已处于向市场经济转轨的阶段，随着市场机制的日渐成熟和市场环境的变化，政府的角色将发生转变，政府的主导作用将越来越侧重于宏观层面，因此，我们认为用“有限”来界定政府主导的概念更贴近于此战略的内涵。

1.从政府职能演进规律来看

政府的经济职能或政府与市场的制度安排问题对于转轨国家来说至关重要。在经济转型过程中，政府扮演了非常重要的角色，其作用远远超出了市场经济条件下对市场干预的范围和程度。在转型过程中，政府与市场的关系有其特殊的一面，但反过来，转型中所揭示出的政府与市场关系的特殊性无疑是对两者关系认识的深化。制度经济学大师卡尔·波兰尼指出:“通往自由市场的大道是依靠大量而持久且统一筹划的干涉主义来打通并保持畅通的，自由放任本身也是由政府强行实施的;如果让事物自然发展，则绝对不会产生自由市场。”⁽¹¹⁾

政府与市场的关系并不会永远处在一种此消彼长的博弈之中，其关系最终要纳入制度化的过程。两者在长期的相互作用过程中，一些基本的规范就沉淀、凝结为制度。⁽¹²⁾例如，在市场交易刚起步时，政府充当中介组织，比民间中介可能要有效得多，但一旦稳定的交易关系形成，政府就应隐退，这时政府的作用就是制定和维持规范的交易规则，同时，其收益就由中间人的佣金转向征收规范的税金，而不是居于其间去设租、寻租。

将宏观经济稳定同微观经济转型结合起来，表现为转型初期转型推动者的政府的决策毫无疑问是必需的，当转型走上正轨后，很多需要深化改革的领域依然需要得到政府的支持，在这方面政府的决策行为不仅是为了摧毁旧体制，还应当制定各种制度，完善法律体系，建立私营部门之间以及私营部门与政府的关系，使市场能够高效运作。但这时政府的角色应回归到“掌舵”而不是“划桨”的位置上来，把属于市场调节的职能切实转移给市场，同时又要不断地向私人部门施加各种可行和有利的影响，让其“划好桨”，如为市场运行提供制度保障和适宜的环境，还要对宏观经济进行调控以及调节物质财富的分配等，最终实现政府与市场的最优功能组合。

2.从旅游市场发育的阶段来看

按照市场经济的自然发展规律，旅游业的发展步骤应该经过国内旅游——入境旅游——出境旅游三个阶段，最终形成一个比较完善的市场发展体系，即国内旅游、入境旅游和出境旅游三足鼎立。但我国却走了一条跨越式的道路，优先发展入境旅游。这是当时国内经济情况的客观要求，经济发展需要赚取大量的外汇以满足国内各项建设的需求，于是我国便充分利用了旅游创汇的外向功能，选择了超前走发展入境旅游的道路。显然，这种非常规的发展步骤源于非常时期的国情。但随着我国经济的发展以及旅游市场的逐步成熟，旅游业拉动内需、扩大就业的功能逐渐引起重视。正因为如此，国家旅游发展“十一五”规划中明确强调了发展国内旅游的内容，即今后我国旅游业的发展要形成“三个市场”协调发展的局面，即全面发展国内旅游，积极发展入境旅游，规范发展出境旅游。这是根据旅游业发展规律及我国新形势下的国情对于旅游业发展目标的重新定位，标志着我国旅游业进入了一个前所未有的发展时期。由于我国市场经济体制已经初步建立，旅游管理体制也逐步走向完善，政府在旅游业发展中所承担的角色也相应地要发生转变，更多的情况下是作为一个协调者、指导者、中介者，对旅游企业的管理以及对旅游市场秩序的维护应该更多地利用市场调节的手段，而不是传统的统管包揽。

3.从国际竞争形势来看

目前，世界各国旅游业的竞争已经普遍形成一个以企业本身为基础，以区域联合为主体，以国家为龙头直接组织和参与的完整的竞争体系。在开展旅游活动的过程中，各国政府更多地采取软投入和软开发，即激发企业活力，调动地方积极性，着力宣传国家形象，最终实现国家、地方和企业的“三赢”。在这方面，我国政府工作的力度还远远不够，主要原因在管理要素作用的发挥上。参与国际竞争的前提是国内竞争的有序化和机制的完善化，这不仅要求企业本身管理的微观性要素发挥越来越大的作用，政府宏观管理的要素也同样愈加突出。政府的宏观管理通常是通过以下方式来体现的:一是增加投资;二是组织大型的活动;三是全面调整企业结构、加强对运行秩序的调控、提高质量和形象等。这对整个政府管理体制提出了更高的要求，即必须改掉传统的政府统管包揽的管理体制，改“无限政府”为“有限政府”，改“管理型”政府为“服务型”政府，改“事无巨细”为“宏观调控”，以便与市场经济体制相适应，与国际接轨，这样才能在国际竞争中保持优势地位。