主要法律变化

2016年7月18日，中共中央、国务院正式公布《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》），从“简政放权”、“转变政府职能”、“创新项目融资渠道”等方面对投融资体制改革工作进行总结并提出新要求。

首先，《意见》提出建立“三个清单”，即“权力清单”、“监管清单”、“负面清单”。“权力清单”有助于明确行政部门工作职责，投资项目的具体承办机构、办理流程等。“监管清单”有助于明确行政部门职权范围，确定行政审批后续监管事项。“负面清单”有助于明确禁止投资产业目录和政府核准投资项目目录。

其次，《意见》明确要求政府投资的项目以非经营性为主，对于收益足以覆盖全部投资成本和收益的项目，原则上不再予以支持；确要投资的，主要采取资本金注入方式，也可适当采取投资补助和贷款贴息等方式进行引导。

2016年9月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号），强调PPP项目由行业主管部门开展绩效考核监控，根据考核结果确定项目付费金额。社会投资人在PPP项目中取得的收益取决于项目运营维护好坏，绩效考核机制有助于提高PPP项目的社会价值。

同时，该文件还明确了社会投资人的退出条件和办法，为退出提供了法律依据。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。

2016年10月，发改委发布《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号），明确区分了“特色小镇”、“特色小城镇”两种形态。 “特色小镇”指聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，“特色小城镇”是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。

在资金支持政策层面，2125号文提出“大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。研究设立国家新型城镇化建设基金，倾斜支持美丽特色小（城）镇开发建设……，鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道”。

可以预见，政府与社会资本合作将成为特色小镇融资的重要形式，亦将成为城市运营商参与特色小镇建设的重要途径。

2016年10月12日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确规定“积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目”。该文件的出台，将促使各地政府设定更加合理、科学的采购条件，有利于提高PPP项目对社会投资人的吸引力。

2016年10月28日，国土资源部印发《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）。38号文针对PPP项目明确了项目投资主体和产业用地者合并确定的三种情形。项目投资主体和用地者合并确定，一定程度上缓解了投资平衡的问题。社会投资主体在内部核算时可以通过经营性用地收益来平衡PPP项目、铁路项目、环境修复项目收益不足或投资回收期限错配问题，进而确定竞价方案。

另外，38号文明确了可按原地类管理的情形。旅游项目前期投入大、回报周期长、社会生态效益突出，属于用地大户。此类项目区域的大部分土地仅是现状利用或提升，并不改变土地的现状，与其他建设项目在土地的利用形态上存在较大差异。该文件的出台，改变了产业项目用地必须单独出让国有建设用地的规定，减少前期土地开发投入，吸引更多社会资本进入旅游项目。

2016年12月26日，发改委联合证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2689号），明确各省级发改委应优先选取主要社会资本参与方为行业龙头企业，处于市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的地区，以及具有稳定投资收益和良好社会效益的优质PPP项目开展资产证券化示范工作。鼓励支持“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，以及新一轮东北地区等老工业基地振兴等国家发展战略的项目开展资产证券化。

PPP项目普遍存在资产体量大、资金压力大的特点。资产证券化意味着PPP项目资产可以公开挂牌交易，有助于盘活项目存量资产、增加项目对于社会投资人的吸引力，该文件明确资产证券化的条件，即“项目应当已经运营2年以上，建立合理的投资回报机制，并已产生稳定的现金流”。

【小结】因PPP项目投资金额大、生命周期长，故项目公益性与社会资本对项目的收益期待之间的冲突也日趋明显。可以预见，随着PPP模式实施的深入，加快PPP的统一立法将会为PPP模式的推广确立统一和先进的规则。

2016年1月8日，国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局联合印发《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，制定多项措施贯彻落实“加快发展重大水利水电工程”的战略部署。意见要求加强水利水电工程建设用地规划引导与统筹，做好水利水电工程建设用地服务与保障，分类明确水利水电工程用地报批方式，分类保障移民迁建和专项设施复（改）建用地，实行水库水面用地差别化政策，统筹做好工程占用耕地的占补平衡，规范水利水电工程临时用地管理，做好水利水电建设征地补偿安置，维护被征地农民权益，支持国家重点水利水电工程先行用地政策，确保水利水电工程及时开工建设。

2016年2月19日，住房城乡建设部办公厅发布《关于做好建筑业营改增建设工程计价依据调整准备工作的通知》，要求建筑业内部做好营改增准备，确定建筑业适用11%的增值税税率。2016年3月23日，财政部、国家税务总局联合发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知（财税〔2016〕36号）》，全面规定了建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四行业加入营改增试点方案。前述文件在建筑行业全面推行“营改增”，有助于进一步减轻建筑企业税负，对于提高建筑企业管理水平、技术进步、创新发展以及市场竞争力有积极意义。

2016年5月20日，住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确建设单位可根据项目特点和实际需要选择工程总承包模式，有利于根据工程特点和承包范围确定工程总承包的阶段和内容，提高承包人创新集约的积极性和可行性。规定具体明确了建设行政主管部门可根据工程总承包合同及分包合同确定的设计、施工企业，依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。该规定广泛覆盖工程总承包的模式、风险管理、监管手续、组织领导等各具体措施，将强有力地推进我国工程总承包模式的发展。

2016年6月23日，国务院办公厅印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，提出了清理规范工程建设领域保证金的七项举措，要求取消除投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外的其他保证金，并要求各地区、各部门切实将清理规范工程建设领域保证金工作落实到位。

2016年12月27日，住房和城乡建设部和财政部发布《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2016〕295号），进一步明确缺陷责任期与质量保证金预留比例的上限、规定可以银行保函方式替代质量保证金、质量保证金可由第三方托管等，对实践具有极大指导意义。

前述文件的发布有利于规范工程领域保证金制度的发展，进一步减轻建筑企业负担、激发市场活力，亦有利于发展信用经济、建设统一市场、促进公平竞争、加快建筑业转型升级。

交通部印发首个《公路工程造价管理暂行办法》（交通运输部令2016年第67号），于2016年11月1日起施行。该办法要求强化公路建设造价管理工作，实现造价管理对公路建管养服全覆盖，规定了造价依据、造价确定和控制、监督管理三方面内容。该办法的出台标志着公路工程造价管理迈入“依法管价，依法计价”的法治轨道，规范了造价市场秩序，为开展全过程公路工程造价管理提供了法律依据，进一步遏制“三超”现象的发生。

【小结】2016年，国家在建设工程领域出台的政策规定主要着眼于增强企业市场主体活力、规范建筑行业操作、保障公平竞争，以期促进建筑企业转型升级，有利于推动建筑行业改革与发展。同步推进法律法规制度建设，此外，由于加强了对建筑市场主体、行业操作动态的监管及查处力度，未来建设工程领域关于违法发包、转包和挂靠以及工程质量、安全等方面的争议有可能出现上升。

2016年6月29日，最高院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号），要求人民法院加强与综治组织、行政机关、人民调解组织、商事调解组织和仲裁机构等主体的对接工作；健全特邀调解等制度建设、完善纠纷解决告知等程序制度。该文件的出台推动了工程领域的纠纷解决机制建设：2016年7月20日，中国建设工程造价管理协议在京组织召开建立工程造价纠纷调解机制工作会议；7月23日，中国建筑业协议调解中心成立。

2016年11月30日，最高人民法院公布了《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》，就建设工程施工合同纠纷中合同效力、工程价款、承包人停/窝工损失赔偿问题、不履行协作义务的责任问题及鉴定问题提出了审理意见，指出在个案解决时要重视“调整个体利益与社会利益冲突，维护社会公共利益和建筑市场秩序”，明确“违反强制性标准，约定无效”的法律后果，再次强调了合同无效之后“参照合同约定进行结算”的规则，确立了仅对异议部分进行鉴定的基本原则。纪要确立了建设工程施工合同纠纷案件审理的最高司法指导原则，有助于确立统一裁判规则，推进建设工程施工合同纠纷的顺利解决。

2016年5月27日，北仲联合中国工程建设造价协会启动年度重大课题《工期索赔鉴定与仲裁规程》，目前该课题研究报告已经多轮审议。报告组建国内外专家，借鉴英国和美国的先进工期鉴定方法，以工期索赔及认定的常见问题为研究对象，提出了工期延误分类，工期影响方法，工期争议相关费用计算规则，总结了工期争议索赔鉴定程序、工期索赔的仲裁程序、评审程序等方面的规则。该研究为国内首度工期索赔鉴定方法和流程的研究，并延伸到工期索赔与鉴定在仲裁程序中的应用，将对中国工程纠纷争议解决领域提供技术化路径，对建设工程纠纷解决具有划时代意义。

2016年11月7日，最高院颁布《最高人民法院关于办理财产保全案件若干问题的规定》（法释〔2016〕22号），就诉讼中担保金额标准、担保方式、担保财产、多保全申请及轮候查封等作出了具体规定，该规定明确担保数额不超过请求保全数额的30%，申请人可向法院申请查询财产线索，并明确了首封法院将保全财产移交给轮候法院的情形。财产保全制度的完善方便了承包人查找可保全财产，减轻了承包人的现金担保负担，有利于落实保全措施，既能促使发包人积极履行价款支付义务，又保障了大额债权的执行，对于承包人合法权益的保护具有积极的现实意义。

2016年11月30日，最高人民法院、司法部出台《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，要求各人民法院完善工作程序，规范司法鉴定委托与受理；要求鉴定机构规范执业，确定了鉴定受理的程序和条件，规定鉴定机构不得违规接受委托，无正当理由不得拒绝接受人民法院的鉴定委托。强调法院在鉴定程序中的中间作用，强化鉴定人出庭作证义务，明确规定鉴定人与鉴定机构相关责任，赋予法院暂停委托和监督建议权利。该意见的出台有利于强化鉴定质证，确保鉴定结果客观公正，保障委托人的合法权益。

【小结】2016年工程纠纷解决领域的法律政策致力于切实保障当事人权益、拓宽纠纷解决途径、提高纠纷解决效率，从审判指导原则、担保制度、保全制度、司法鉴定等方面进行进一步的规范，为工程纠纷解决保驾护航。