关于审理行政赔偿案件若干问题

一、行政赔偿的概念

(一)行政赔偿

关于行政赔偿的概念，争议较少，一般根据《国家赔偿法》规定定义：行政机关和行政机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，由国家承担赔偿责任的法律制度。^[1]对此可从以下几个方面认识：

1.行政赔偿的本质是国家的赔偿责任。这意味着行政赔偿与刑事赔偿和司法赔偿一样，发生的赔偿费用由国库财政统一支出，而非由造成损害的行政机关或者工作人员承担。行政赔偿的主体包括国家、行政机关、行政机关工作人员以及公民、法人和其他组织。即国家是行政赔偿的责任主体，行政机关是赔偿义务机关，工作人员为行政机关行为的实施者，公民、法人和其他组织为行政赔偿请求人。行政赔偿请求人处于私方当事人地位，基于赔偿义务机关的行为受到损害，请求国家赔偿。行政机关工作人员代表所在行政机关实施公务，行政机关是国家行政职能的承担者，行政机关工作人员公务行为的法律后果原则上归属所在行政机关，行政机关行为的法律后果归属国家。这是由行政机关与国家、工作人员与行政机关之间的职务委托关系决定的。

2.行政赔偿是行政机关及其工作人员造成的损害赔偿。要从广义上理解行政机关及其工作人员。这里的行政机关相当于行政主体概念，不仅包括狭义上的国家行政机关，即中央和地方各级人民政府及其工作部门，还包括法律法规规章授权组织、委托行政机关、共同实施侵权行为的行政机关。行政赔偿是行政机关造成的损害赔偿，不包括司法机关造成的损害赔偿，也不包括具有司法职能的行政机关行使司法职能造成的损害赔偿，如公安机关行使刑事侦查职能时造成的损害赔偿。所谓工作人员也不限于行政机关公务员，还包括接受行政机关委托执行职务的一般公民，也可能包括接受委托的行政机关内部不具有公务员身份的工勤人员，即不在于其是否具备公务员的身份，而在于代表行政机关实施侵权行为的公民与行政机关是否实际上存在公务委托关系。

3.行政赔偿发生的前提是执行公务过程中实施的行为造成了损害。行政机关作为公权力主体的优势地位体现在公务执行过程中，对基于公务执行造成的损害国家承担赔偿责任，与公务执行无关行为国家不负担赔偿责任。行政机关及其工作人员执行职务时与公民、法人和其他组织等地位并不平等，有别于发生在平等主体之间的民事赔偿。需要注意的是，对“执行公务”和“行为”都要从广义上理解，执行公务不限于直接执行公务行为，如具体行政行为，也不限于行政行为，如事实行为和行政合同行为等。行为不仅包括作为，也包括不作为。当然，并非所有执行公务的行为都发生国家赔偿责任，但发生国家赔偿责任的一定是执行公务过程中的行为。对此，后文将进行进一步探讨。

4.行政赔偿是对公民、法人或其他组织合法权益的损害赔偿。这里的公民、法人和其他组织即行政赔偿请求人，与行政相对人范围接近，但不限于狭义行政相对人的概念，也可能是具体行政行为指向对象以外的主体，泛指与行政机关这一公权力主体相对应的所有私方当事人。行政赔偿的损害限于对合法权益的损害，依据我国现行法律规定，其中的合法权益是指法律规定的人身权和财产权。违法权益，如违法所得(赌博所得等)、违禁物品(淫秽物品等)，本身不受法律保护，也不在国家赔偿之列。