行政复议的审理与决定

10.4.2　行政复议的审理与决定

1.行政复议的审理

(1)审理前的准备

根据《行政复议法》的规定和复议实践，审理前应着重做好以下工作。

①向被申请人送达申请书副本。复议机关应当在受理之日起七日内将复议申请书副本或申请笔录复印件(口头申请的)发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的全部证据、依据的法律规范和其他有关材料。被申请人不按前述要求提出书面答复、提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关应决定撤销该具体行政行为，有权机关还应对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。进行报复陷害的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

②调查搜集证据。复议机关调查搜集证据有两种方式:一是要求当事人提供或者补充证据;二是向有关行政机关及其他组织和公民调取证据。

③更换或者追加当事人。复议机关在进行审理前的准备时，发现申请人或被申请人不符合复议条件，应当予以更换，通知符合条件的当事人参加复议。如果发现必须共同参加复议的当事人(包括第三人)没有参加复议，应及时通知其参加，追加为当事人。

(2)审理的方式

《行政复议法》第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”由此可见，行政复议的审理方式包括两类:一是书面审理，二是言词审理。言词审理的方式包括听证等。在我国，一些部分规章已做出类似的规定。如1999年10月1日起施行的《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》第26条即规定:“必要时，复议机构调查情况、听取意见可以采用听证方式。”

(3)审理期限

《行政复议法》第31条规定，行政复议机关应自受理申请之日起60日内做出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。

(4)审理过程中的若干问题

①举证问题。关于行政复议中的举证问题。《行政复议法》从三个方面做出了明确规定:一是明确指出行政复议中的举证责任应当由被申请人承担。根据该法第23条第1款的规定，被申请人应当自收到行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印之日起10日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据，依据和其他材料。这一规定明确了被申请人的举证范围和举证时间。同时该法第28条第1款第4项还进一步规定:被申请人不提出书面答复、提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据依据、行政复议机关“决定撤销”该具体行政行为。毫无疑问，这样推定能够加重被申请人的责任，从而有利于保护申请人的合法权益。二是规定了申请人、第三人在行政复议过程中的查证权。根据该法第23条第2款的规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行为的证据依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。也就是说，如果申请人或第三人向行政复议机关查阅有关证据材料时，行政复议机关必须为其提供便利条件，不得拒绝。三是增加了被申请人不得在行政复议过程中取证的义务。根据该法第24条的规定，行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人搜集证据。这是对被申请举证的限制性规定。

②申请撤回。根据《行政复议法》第25条的规定，行政复议决定做出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回;撤回行政复议申请的，行政复议终止。

③具体行政行为的执行问题。根据《行政复议法》第21条的规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是，有下列情形之一的，可以停止执行:a.被申请人认为需要停止执行的;b.行政复议机关认为需要停止执行的; c.申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的; d.法律规定停止执行的。

④关于规范文件的处理。在行政复议的过程中，往往会涉及作为被申请复议的具体行政行为依据的规范性文件的合法性问题。对此《行政复议法》第26、27条分别就“被动处理”(即依申请处理)和“主动处理”(即依职权处理)做出了相应的规定。一是申请人在申请行政复议时，一并提出对有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理;应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理是，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。二是行政复议机关在对被申请人做出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

2.行政复议的决定

根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议决定的基本种类有五种:(1)维持决定，当被申请复议的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当时，行政复议机关就应当做出维持决定。(2)履行决定，当被申请人不履行法定职责时，行政复议机关可以决定其在一定期限内履行。(3)撤销决定，当被申请复议的具体行政行为存在主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、明显不当等情形时，行政复议机关就可以做出撤销决定，且可以在撤销的同时责令被申请人在一定期限内重做，被申请人不得以同一的事实和理由做出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。(4)确认违法决定，当被申请复议的具体行政行为违法且不具有可撤销的内容时，行政复议机关可以做出确认违法的决定。(5)变更决定，当被申请复议具体行政行为存在部分违法且可以通过内容改变来达到正确、合法目的的情形时，行政复议机关可以直接做出变更决定。