行政行为被确认违法的法律后果

6.4.1　行政确认的概念与特征

1.行政确认的概念

行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系和法律事实，在甄别的基础上给予确定、认证、证明并予以宣告的具体行政行为。也就是说行政确认是通过对一定的法律事实或法律关系的认定，对行政相对人既有的法律地位或权利义务进行的肯定或否定评价，并以一定的书面形式予以表现。这种行为的效力及于从前，具有溯及既往的效力，并对今后具有预决的作用，这种预决作用在实践中体现为行政确认行为:往往是做出其他行政行为的前提条件和基础。大多数时候，行政确认活动都是以一般行政行为的过程行为而存在于该行为中，即行政确认行为可以单独存在，也可以存在于其他行政行为中，具有行政行为的一般效力。但行政确认行为被依法变更、撤销前，具有强制力。行政确认的概念包括三层含义:

(1)行政确认的主体是行政主体。也就是说，只有行政机关以及法律、法规授权的组织，针对行政法律规范规定的需要确认的事项，依照法定的程序和条件做出的确认行为才能称为行政确认。如果是人民法院在诉讼过程中对事实的确认，对行为是否合法、有效的确认，则属于司法确认的范畴。如果是私人或者组织之间发生的认可，或者双方当事人委托某个民间机构而做出的鉴定、认证等，则属于民间确认。

(2)行政确认的内容是确认、否定和证明行政相对人的法律地位和权利义务，其直接对象为与这些权利义务、法律地位紧密相关的特定的法律事实和法律关系。法律事实是指具有法律意义的客观真实情况，行政确认中的法律事实，除具有一般法律事实的性质外，着重于强调其特定的确定行政相对人的法律地位和权利义务的属性，即这些法律事实都与能否确认管理相对人的法律地位或权利义务紧密相关，是一种特定的法律事实。对特定法律事实的确认，占行政确认数量较大的部分，涉及的范围非常广，内容也非常复杂。法律关系是指以权利义务为内容的社会关系。行政确认中的法律关系是特定的，是确定行政相对人的法律地位或权利义务的法律关系。通过对这些法律关系进行依照法律、法规和规章所规定的审核、鉴别，以确定行政相对人是否具备某种法律地位，是否享有某种权利，是否应承担某种义务。行政确认行为所引发的法律关系和行政确认行为所要予以确认的关系，是两个不同的概念。前者是行政主体在行政确认行为中引发的，并由行政法律规范予以规定的，实施确认行为的行政主体与管理相对人之间的权利义务关系。后者则是行政确认行为所要确认的对象。这些作为确认对象的法律关系，可以是行政法律关系，也可以是民事法律关系或其他法律关系。目前，我国法律、法规规定的有关特定法律关系的行政确认包括不动产所有权的行政确认、不动产使用权的行政确认、合同效力的行政确认、专利权的行政确认等。

(3)行政确认是行政主体行使国家行政权的行为。其行使的确认权属于国家行政权的组成部分。尽管行政确认行为中的行政主体往往处在平等当事人双方之间，但是，行政主体的确认权不是源于相对人的自愿委托，而是直接来源于国家行政管理权。所以，行政确认行为一般都是行政主体实施的具有强制力的行政行为，有关当事人必须服从，否则就要承担相应的法律责任。

2.行政确认的特征

与其他行政行为相比，行政确认具有以下两个显著的特征:⁽¹⁸⁾

(1)行政确认是要式行政行为。由于行政确认的直接表现形式是对特定的法律事实或法律关系进行甄别和宣告，其目的是使当事人息纷止争，所以，行政主体在做出确认行为时，必须以书面的形式，并按照一定的技术规范要求做出。其中，参加确认的有关人员还应签署自己的姓名并由行政主体加盖印鉴。因此行政确认是一种典型的要式行政行为。

(2)行政确认是羁束行政行为。行政确认属于羁束性行政行为，与行政处罚、行政许可、行政强制及其他具体行政行为相比，行政确认少了一些“主观性”和“创设性”，它只是对事实、关系、地位、权利等的甄别与确定，所认定的“是”和“非”是客观存在的现象。行政确认的行为并不直接为相对人设定权利义务，对当事人是有利还是不利，取决于确认时已存在的法律关系或者事实状态，行政机关裁量的余地几乎没有。行政确认所宣告的法律事实或法律关系存在与否也是由客观事实和法律规定决定的，并受到各种技术性规范的制约，行政主体在确认时，只能严格地按照法律规定和技术规范进行操作，并尊重客观存在的事实，做到以事实为依据，以法律为准绳，不能自由裁量。

(3)行政确认具有证明性。行政确认的结果仅仅在于确认或证明某种法律关系或法律事实的存在，并不产生权利授予的法律后果。无论是法律事实还是法律关系的确认，都有一种官方证明的效能。行政确认对某种法律关系或法律事实的证明是客观的、中立的，实施行政确认的主体应对确认的结果承担一定的责任。大多数行政确认文书可以作为行政机关行政行为的依据以及司法审查中的证据。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条第1项规定:“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。”第68条规定，“已经依法证明的事实属于法庭可以直接认定的事实”。可以看出，在某些情况下，行政确认的证明效力优于其他证明文书。

(4)行政确认具有中立性。行政确认是对特定的法律关系和法律事实的客观认定，不能做出褒贬或奖惩之类的价值判断。它或者对相对人有利，或者对相对人不利。对行政相对人来说，它既不是行政赋权行为，也不是行政限权行为，而只是依事实和法律、法规的规定对法律关系、客观事实等做出中肯、客观公正的评价或证明，是一种“中立性”行为。