行政主体承担行政责任的方式

2.3.1　行政合法性原则

1.行政合法性原则的含义

所谓行政合法性原则，是指行政主体的活动必须遵守法律。法律规定了行政主体活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律为依据，法无明文规定不得为之，不得享有行政法律规范以外的特权，超越法定权限的行政行为无效。行政主体要严格遵守法律的有关规定，违法行政行为依法要受到法律制裁，行政主体应当对其行政违法行为承担相应的法律责任。

行政合法性原则中的法，在现代社会不仅仅是指国家权力机关所制定的法律，而且也包括有立法权的地方国家权力机关和有权制定行政法律规范的各级国家行政机关依授权制定的法律规范。

行政合法性原则包括实体合法和程序合法两个方面的内容。违反实体法和违反程序法都是对行政合法性原则的破坏。实体法是指规定行政主体在行政管理活动中的权利和义务关系的行政法律规范。程序法一般是指为保证程序公正，没有偏私，从而保障实体权利得以实现的法律规范。

2.行政合法性原则的内容

第一，行政主体合法。也就是说行政主体的职权由法设定与依法授予。一切行政行为都是以行政职权为基础，无职权便无行政。然而，行政职权必须合法产生，也就是说，行政主体拥有的行政职权或由法律、法规设定，或由有关机关依法授予。具体地说，中央行政机关与地方行政机关权限的划分、行政专业部门与行政综合部门权限的划分、行政机关与法律法规授权的社会组织之间行政权限的划分等都必须依据法律确立，各部门不能超越法律自立权限，越权无效。同时，行政职权的授予和委托及其运用都必须要有法律依据，符合法律的宗旨。

第二，行政行为合法。也就是说行政主体实施的行政行为必须依照和遵循行政法律规范。这一方面含有“依法行政”和“守法行政”两项内容，另一方面含有“法无明文规定不得为之”的内容。从第一方面来讲，它要求每一个行政主体既要依法管理行政相对人，又应在其他行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不享有任何法律以外的特权。这里需要加以说明的是行政主体行使行政权力不仅要遵守实体法规范，还要遵守程序法规范，二者不能偏废。从第二方面来看，行政主体的活动只能在法律规定的范围内进行。行政主体的活动和公民的活动最大的区别就在于:对于公民来说，只要不违反法律和道德，就可以从事一切活动，而不需要法律的授权，只有当法律明文禁止的情况下，公民才不得为之。而对于行政主体而言，法无明文规定不得为之，也就是说行政主体的活动，只有在法律明文规定可以进行的情况下才能进行。当法律没有明文规定时，不得进行活动。行政主体的每项活动都必须在法定的范围之内。之所以存在这种差别，主要是由于行政主体进行活动是代表国家的活动，是一种行使公共权力的活动，而公共权利是以影响公民的权益为特征的，没有法律的授权，行政主体不得剥夺公民的权利，也不得为公民设定义务。

第三，行政行为的形式合法。也就是说行政主体实施一个行政行为，这一行政行为必须符合法律规定的形式，如行政处罚行为，行政主体必须按照《行政处罚法》规定的罚则来实施，法律没有规定的罚则，行政主体不得为之。

第四，行政行为实施的程序合法。任何行政行为的实施都表现为一定的过程，都要经过一定的法定程序。行政行为要保证正确，都有与其行为相适应的程序要求。为此法律明确规定每一种行政行为所要经过的程序，这是行政合法性原则的内在要求。如行政处罚，与其行为的性质相适应，法律规定必须经过传唤、讯问、取证和适用法律作出裁决四个环节，这就是行政处罚的基本程序，否则难以保证行政处罚的正确。

行政行为的程序合法具体来讲包含以下三个方面的内容:一是任何人不能成为审理自己案件的法官，这是现代司法的第一原则。执行这一原则的制度就是回避制度。把司法上的回避制度运用到行政程序上来，是现代法治的一大进步。二是行政机关在裁决纠纷时，不能偏听偏信，应当给予双方当事人同等的辩论和陈述的机会。这是法律面前人人平等原则的基本要求，行政机关自然也不能违背这一原则。三是在决定对当事人不利的事务时，应当预先通知当事人并给其发表自己意见和看法的机会。这是防止行政权力独断专行的有效手段之一。总之，行政主体实施行政行为必须符合法律规定的程序。

第五，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任。对于行政主体的行政违法行为，不仅应当确认此行为无效，而且还应当追究行政责任者的相应的法律责任，这是“违法必究”精神的体现。包括行政赔偿在内的行政责任制度便是这一内容的体现。