着力从四个方面强化反渎工作

着力从四个方面强化反渎工作　认真贯彻宽严相济的刑事政策

邓佛围⁽¹⁾

宽严相济是党和国家的重要刑事政策，蕴含着社会主义法治理念，对于最大限度地遏制、预防和减少犯罪，促进社会和谐，具有重大的现实意义。反渎工作以查办渎职侵权犯罪为中心，是检察机关法律监督职能的重要内容，也是宽严相济刑事司法政策具体执行应用的主体。我们体会到，反渎工作应着力从强化执法理念、执法质量、执法机制、执法氛围等方面入手，才能准确把握并全面落实宽严相济刑事政策，不断提高执法能力与水平，以良好的法律效果服务和谐社会建设。

一、坚持辩证思维，在强化反渎工作执法理念上下工夫

反渎工作贯彻宽严相济刑事司法政策，首先要在思想观念上与时俱进，在认清形势、增强贯彻宽严相济刑事政策的责任感与紧迫感的同时，坚持运用辩证唯物的观点，正确认识并处理好四种关系，强化执法理念。

1.正确处理刑事法律与刑事政策的关系。刑事法律与刑事政策作为两种社会规范、两种社会调整手段，在加快推进依法治国的进程中，均发挥着其独特的作用。刑事法律以刑事政策为指导，刑事政策则依靠刑事法律贯彻实施，两者相互依存、相互配合、相互推动。反渎工作的主要任务是查办渎职侵权犯罪案件，是刑事法律和刑事政策的执行主体，在工作中，要防止把两者割裂或对立起来，反对政策的泛化和法律的本本主义。当它们在实践上发生矛盾和冲突时，我们既要坚持法律至上，严格依法办案，维护法律权威；又要做到区别对待，宽严适度，宽严有据，体现现代法治以人为本的精神。

2.正确处理惩治与预防的关系。查办渎职侵权犯罪的目的是为了遏制和减少职务犯罪，有效维护国家机关的正常管理秩序。从我市渎职侵权犯罪的发案情况看，在某些领域和系统屡查屡发，甚至成高发态势，给国家和人民利益造成较大损失，坚持惩防并举既是形势所需，也是贯彻宽严相济刑事政策的具体体现。在工作中，一方面要强化侦查措施，依法严厉查处渎职侵权犯罪案件，保持打击渎职犯罪的高压态势；另一方面，要认真调查分析渎职侵权犯罪的发案特点和规律，研究预防对策，有针对性地提出检察建议，开展法制宣传和警示教育，增强国家机关工作人员的自我约束和防范意识，标本兼治，巩固反渎工作成果。

3.正确处理实体与程序的关系。实体法律是定性的依据，程序法律是保障实体法律适用的规程和规范，也是制约侦查人员执法行为，防止司法专横、司法腐败，确保办案质量，保障人权的有效手段。反渎工作是适用刑事实体法律和刑事程序法律的综合体，是实体要求与程序要求的有机统一，只有通过严格执行程序法，依法办案，才能保证实体法得到正确实施，使所办案件经得起历史检验，增强执法活动的公信力。

4.正确处理严格执法与文明执法的关系。过去，往往一强调严格执法，就不注意办案方法，忽视了文明执法，造成一些地方在办案过程中的不文明行为时有出现。有的不注重办案方法和技巧，而是以变相体罚嫌疑人的方法迫使其招供，导致案件在庭审中被告人翻供，犯罪事实不能认定。因此，贯彻宽严相济刑事政策，要求我们树立正确的司法文明观，既严格执法，更要文明执法，使严格执法体现在文明办案上，做到以法服人，以理服人，而不是以权压人，仗势欺人。要自觉落实文明办案的各项要求，保障犯罪嫌疑人和案件有关当事人的合法权益，严禁态度蛮横、作风粗暴，严禁刑讯逼供。

二、紧扣办案环节，在提高反渎工作执法质量上下工夫

渎职案件从初查、立案、侦查到移送审查起诉等环节，法律均规定了较为明确的运行程序和适用条件。反渎工作贯彻宽严相济的刑事政策，应紧扣各办案环节，依据立法精神，区分具体情况，坚持在法律范围内，正确运用法律赋予检察机关的自由裁量权，提高法律适用的准确性，使其符合宽严相统一的要求。

1.在初查方式上，注重运用谋略与技巧。初查是为进一步判断是否有犯罪事实和是否需要追究刑事责任而进行的调查活动，虽然不是刑事诉讼的必经环节，但通常是渎职案件立案侦查的基础性工作。最高人民检察院《刑事诉讼规则》对初查的程序和手段已作了严格的规定，但由于渎职案件的涉案人员反侦查能力相对较强，犯罪证据量少难取，初查方法如有不当，可能导致被查对象串供串证、毁灭证据等，从而妨碍侦查工作的顺利进行。这充分说明，初查工作要“严”在谋略运用和技巧的提高上，避免初查工作中途夭折，着力提高初查成案率。要针对初查对象的具体情况，制定缜密的初查方案，根据不同初查对象，采取不同的初查策略和方法，最好是实行一人一策，一案一策。受理案件后应对线索进行深入细致的研究分析和全面评估，找准切入点，针对初查取得的材料和掌握的情况，适时随机应变，把握时机，果断立案侦查，使严重职务犯罪者难逃法律追究。

2.在立案标准上，严格区分罪与非罪的界限。去年，最高人民检察院公布了检察机关直接受理立案侦查的35种渎职和7种国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利、民主权利罪案立案标准，使过去比较笼统、不易操作的内容明确和具体化，有利于提高立案的准确性。但在实践中，受多方面因素的影响，渎职案件立案难的问题仍然存在，需要进一步统一认识，严格区分罪与非罪的界限，排除干扰，顶住压力，依法办案。如市检察院在办理方某玩忽职守案件中，受各方面的压力和干扰，案件的查处工作曾三次中断，又三次重新启动，最终以铁的事实和充分的证据论证了立案的正确性，赢得各方在定性上达成共识，使罪犯受到了相应的法律惩处。

3.在侦查手段上，严格适用侦查强制措施。适用侦查强制措施既关系到犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，也关系到侦查工作的顺利进行。宽严相济要求侦查活动中慎用强制措施，保护当事人的合法权益，同时，也要善于运用强制措施突破案件，调查取证，固定证据，提高办案效率，扩大社会效果。如通山县检察院在查办徐某滥用职权、受贿案件时，鉴于涉案人关系复杂，证据收集工作的难度大，犯罪嫌疑人时供时翻，立案后果断对其采取刑事拘留的强制措施，在较短时间内获取了大量证据，锁定所有犯罪事实，使案件顺利侦结。

4.在侦查措施上，突出人性化办案要求。反渎侦查工作既是依法收集证据的过程，也是对嫌疑人合法权益保护的过程。侦查工作做到宽严相济，既要坚持依法办案，更要突出人性化办案要求，使嫌疑人的人格尊严和合法权益得到充分的尊重与保护。如市检察院在查办易某徇私舞弊、受贿案件中，在规定的12小时内突破口供后，仍有大量证据需要在短时间内固定，我们并没有立即采取强制措施，而是同其所在的税务局联系，由税务纪检部门带犯罪嫌疑人回单位继续交代犯罪事实，同时组织干警兵分三路，迅速收集证据，既严格遵循了法律程序，有效固定了证据，也维护了嫌疑人的合法权益。

5.在侦查终结上，准确把握诉与不诉的条件。侦查终结是对侦查工作的全部总结，是侦查环节与审查起诉环节的衔接点，是查办渎职案件的关键性环节。刑诉法规定，检察机关自侦案件侦查终结后，根据不同的情况，可以作出移送审查起诉、移送审查不起诉或撤销案件的决定。实践中，由于撤案和不诉将影响工作考评成绩，为了控制撤案和不诉的比例，有的地方对渎职案件移送审查起诉案件的条件把关不严，可诉可不诉的诉了，给起诉案件质量埋下隐患，增加了诉讼成本，还有滥用检察权力之嫌，有背宽严相济的政策要求。我们认为，在侦查终结案件的处理上，要坚持宁严勿松的原则，严格把握案件起诉的法律条件，可诉可不诉的案件坚决不诉，提高适用法律的准确性。如2005年，市检察院在侦结万某滥用职权违法发放土地使用权证案后，认为万某违法发放土地使用证35户，造成国家契税损失24万余元，已构成滥用职权犯罪，但考虑到其情节较轻，且认罪态度好，遂作出了移送不起诉决定。

三、注重办案效率，在完善反渎工作机制上下工夫

分析我市近年来反渎工作形势，办案力度不断加大，办案效果也比较明显，特别是去年查办渎职侵权职务犯罪案件13件15人，件数、人数分别同比上升18.2%和36.3%。但渎职案件发现难、侦查难、处理难的问题仍未有效解决。如2006年全市检察机关收到群众对渎职侵权案件的举报线索38件，立案侦查的渎职案件无1人采取了刑事强制措施，全年被法院判处免刑、缓刑的8人，占有罪判决总人数88.9%，显得“严”不到位、“宽”得有余。面对这些问题，就检察机关自身而言，反渎工作需要进一步变被动为主动，创新工作机制，提高办案效率。

1.完善协调配合机制，形成打击合力。当前困扰渎职侵权检察工作的首要难题仍然是信息不灵，渠道不畅，合力不“活”。当务之急就是要建立渎职侵权犯罪信息传导机制和协作机制，应采取快捷主动的方式，运用覆盖面广的载体，加大惩治和预防渎职侵权犯罪的宣传力度；深入国家机关开展法制宣传教育，让国家机关工作人员知法、守法，主动提供犯罪线索，自觉规范行政行为；采取多种形式鼓励和方便群众举报，营造举报渎职侵权犯罪的强大声势。建立健全检察机关与纪检、监察、信访、审计机关之间的协作联系制度；进一步完善与行政执法机关、司法机关和经济管理部门之间的案件线索移送制度；进一步完善检察机关内设机构之间的情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈制度，把查办渎职侵权犯罪案件工作与开展诉讼监督有机地结合起来，使之协调配合，形成打击合力，达到疏而不漏，有效打击严重渎职侵权犯罪。

2.完善侦查一体化机制，形成办案“拳头”。侦查一体化通过对辖区内职务犯罪大要案的侦查工作进行统一组织、指挥和协调，形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效的侦查工作一体化机制，有利于减少侦查阻力，整合侦查力量，提高侦查效率，有效解决渎职案件“侦查难”问题。咸宁市检察院2004年成立了侦查指挥中心，制定了《咸宁市人民检察院职务犯罪侦查指挥中心工作细则》，建立了侦查人才库，并逐步完善侦查指挥中心的组织、指挥、协调功能，成功突破了一批渎职侵权犯罪案件。如2006年，咸宁市公安机关成功破获通山县“3·17”制造、贩卖毒品大案报道后，市检察院侦查指挥中心迅速行动，统一指挥，由分管反渎工作的副检察长带队，组成联合办案专班，深挖其背后的渎职犯罪窝案，取得了立案3件4人的良好效果。

3.完善办案考评机制，形成正确导向。现行反渎工作考核、评比机制把撤案率、不起诉率作为考核、评比的重要依据，有利于防止随意立案、降低案件质量，但也无形中提高了立案门槛，容易造成不敢立案，错过侦查时机，形成打击不力，“严”不到位。我们理解，撤案、不诉是侦查和审查起诉环节的一种处理方式，根据已经查明的证据和事实，认为犯罪嫌疑人符合刑事诉讼法第15条规定情形之一而作出的处理措施，是法律赋予检察机关的“自由裁量权”。为此，应进一步完善现有反渎工作考核、评比机制，使其更加符合反渎工作的开展规律，体现宽严相济刑事政策对反渎工作的要求。

4.完善检法联系机制，形成定性共识。渎职案件难处理，主要表现在检法两家在案件的定性上难以达成共识，这既体现了人民法院、人民检察院“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则精神，但也暴露出检法两家在反渎工作上配合不够的问题。所以，检察机关应探索建立检法联系机制，在反渎案件进入审判程序后，依据法律事实和法律精神，及时与法院沟通案情，交换意见，减少分歧。

四、优化执法环境，在营造反渎工作执法氛围上下工夫

反渎工作贯彻宽严相济刑事政策需要完备的法律制度作保障，需要党委政府的高度重视与支持，更需要检察机关自身加强组织领导，落实工作责任，努力营造良好的执法氛围。

1.进一步完善立法。最高检公布的35种渎职案件立案标准中，把“徇私”作为犯罪构成要件的有14种。根据“两高”的有关解释，除在徇私舞弊不移交刑事案件罪中的“徇私”含有“谋取本单位私利”外，其他罪名中的“徇私”是指为徇个人私情、私利。徇私作为人的一种内心活动，隐蔽性较强，徇个人私情、私利会有某些言行方面的表现，更多的是深埋在内心，藏而不露，搜集证据的难度较大，而且在实践中，徇私较多体现在徇小团体的集体利益上。如有的行为人打着单位的旗号，获取私利后不入账或转化为单位福利、奖金；有的擅自动用专项资金解决单位业务经费，但因徇的是单位之私，虽其情节极其严重，也难究其罪。建议将徇单位之私纳入“徇私”范围，为贯彻从严治吏的刑事政策提供法律依据。

2.进一步规范反渎案件请示报告制度。查办渎职侵权犯罪是一项政治性、政策性、法律性都很强的工作，高检院规定的职务犯罪案件要案请示报告制度，有利于争取党委对侦查工作的重视与支持。但从当前执行的实际情况看，查办渎职案件的每个环节都需要向多方面请示报告。这不仅与高检院规定的要案请示报告制度难以衔接，也增加了反渎工作量，还可能贻误战机，影响侦查工作的顺利进行。所以，应按反渎案件侦查规律的要求，对反渎案件请示报告制度进行统一规范，避免因多头多环节报告降低工作效率。

3.进一步健全办案责任制度。反渎工作具有很强的政治敏感性和执法复杂性，应坚持检察长办案责任制，对影响大、震动大、难度大的案件，建立领导亲自办案工作机制，以自身的示范作用，影响和带动干警，调动和激发干警的积极性和创造性。同时，完善办案责任制，落实从承办人、反渎部门负责人到分管检察长、检察长的办案责任，形成环环相扣的办案责任体系，对违反办案规定，办出错案的人员，严格追究责任，切实维护法律规定和工作规范的权威性和严肃性。

【注释】

(1)湖北省咸宁市人民检察院政研室主任。