树立平等保护观念，促进公共利益与个人利益的协调发展

一、树立平等保护观念，促进公共利益与个人利益的协调发展

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案写入了“公民合法的私有财产不受侵犯”的内容，这意味着私有财产权与公有财产权一起成为宪法所要保障的重大权益。2007年3月16日通过的《物权法》第3条第3款规定:“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此确立了对不同主体财产权利予以平等保护的原则。没有平等保护，就不会有共同发展。宪法上的平等原则和私有财产权不受侵犯原则，需要各部门法具体落实。《物权法》对公有财产和私有财产予以平等保护，是贯彻落实宪法的具体体现。行政法作为宪法的重要实施法，也应积极贯彻平等保护原则，切实保护公民的私有财产，促进公共利益与个人利益的协调发展。然而，在我国行政法领域，公共利益优于个人利益的观念与理论曾长期以来占统治地位，导致在个人利益与公共利益发生冲突的情形时，在制度安排上常常要无条件地牺牲个人利益。我们认为，“公共利益优于个人利益”过分强调了公共利益而忽视了个人利益。在以人为本的现代民主社会，必须正确权衡两者之间的关系，这具体可分为三个层次⁽²⁾:第一，在正常情况下，公共利益与个体利益应当得到平等保护。公益与私益皆是法律所认可和保护的法益，它们只存在量上的大小之别，而没有质上的优劣之分。不同性质的财产都是人类通过辛勤劳动而创造的，不能任意使之灭失、浪费或损害，也不能因是属于私有财产而加以漠视而不保护。其实，“公益概念并非绝对排斥由基本权利所赋予人民的私益，亦即由以往两者系处于对立的立场变为今日之并立立场，保障人民基本权利之国家措施亦可合乎公益要求”。⁽³⁾第二，两者发生冲突而不能两全时，应当进行利益衡量。尽管公共利益的需要构成限制公民私有财产权的理由，但这不是绝对的，政府在决定是否要牺牲个人利益以保障公共利益的实现时，首先应当权衡两者的大小，考量所要实现的公共利益是否真的大于其可能损害的个人利益，然后作出恰当的选择，而不应先入为主地认为公共利益就一定天然地优于个人利益，不能只为保护公共利益而牺牲公民的私有财产。行政机关实施某种行政行为时，要严格遵循比例原则，如果其采取措施干预公民私有财产权为实现公共利益所不可少，那么这种干预应当是最低限度的，行政权力对公民私有财产权的干预，只能发生在维护公共利益必要与必需的时候。那种通过否定私人利益去维护“公共利益”的做法，往往是政府滥用权力的借口和谋求自身利益的手段。⁽⁴⁾第三，即使因重大公共利益需要而要限制或剥夺公民的私有财产权，也要给予公平补偿。“公平补偿”虽然是一个很棘手的判断，或者说很难找到一个确定的答案，但这并不意味着“公平补偿”是一个不可掌握的标准。我们认为，“公平补偿”的标准存在一个底线，即补偿必须保证个人的生活水准不因其私有财产权为公共利益需要被限制或剥夺而降低，这是分配正义的要求。如果不能做到这一点，那么，我们的分配就会建立在使人生存水平急剧下滑的基础上，这是不正义的。《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”该规定在一定程度上体现了“公平补偿”的价值追求。

总之，行政法要走出“公共利益绝对高于个人利益”的观念误区，不能只考虑公共利益而无视个人利益，更不能为了追求虚假的公共利益或借公共利益之名而恣意侵害公民的私有财产权，而要以对公共利益和个人利益的平等保护为基础，以激励和制约为手段，公平地分配公共利益和个人利益，妥善地解决两者之间的冲突，维持两者之间的动态平衡，促进公共利益与个人利益的协调发展与均衡增长。