什么是综合用地土地使用权

第三节　建设用地使用权

一、建设用地使用权的概念及法律特征

所谓的建设用地使用权，是指建设用地使用权人因建筑物或其他工作物而使用国家所有的土地的权利。建设用地使用权的法律特征有以下几点：

1.建设用地使用权是设定在国家所有土地之上的用益物权

根据法律规定，建设用地使用权的标的仅为土地，且为城市土地即国家所有的土地。《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。作为建设用地使用权客体的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地两类。《物权法》针对建设用地使用权进行了较全面的规定，从性质上分析，建设用地使用权为用益物权，其享有物权的法律效力，并受物权法保护。

2.建设用地使用权是因建筑物或其他工作物而使用国有土地的用益物权

建筑物或其他工作物是土地使用权人在国有土地上建筑的房屋及桥梁、沟渠、纪念碑等设施。随着人类文明及建筑艺术的进步、发展，建设用地使用权人对国有土地的使用不仅在横向上覆盖至一切可合法取得的用于建造建筑物或其他工作物的土地，还向土地上及地下的空间延伸。受此影响，《物权法》规定，建设用地使用权可在土地的地表、地上或者地下分别设立，以此满足人们对土地的立体化与多层次利用的需要。从性质上分析，建设用地使用权为物权中的用益物权。

3.建设用地使用权的主要内容在于使用国家所有的土地

作为一项用益物权，建设用地使用权人是对国家享有所有权的土地进行使用、收益的权利。具体的使用主要为在国有土地之上建筑并保有建筑物或其他工作物。但是，建设用地使用权的存续与否与建造于其上的建筑物或其他工作物的有无并无关联。地上建筑物或其他工作物的有无不妨碍建设用地使用权的设立与存续。

二、建设用地使用权的取得

建设用地使用权作为用益物权的一种，是以对国有土地的使用价值进行支配的物权，注重对土地的使用价值的利用。作为不动产物权，建设用地使用权可通过诸如继承等一般原因取得，也可基于下列特殊方式取得：

（一）建设用地使用权的划拨取得

建设用地使用权的划拨取得，是指通过一定程序向县级以上人民政府提出取得土地使用权的申请，经主管机关批准，在建设用地使用人缴纳补偿、安置等费用后取得，或无偿取得该幅土地的建设用地使用权。

通过划拨方式取得的建设用地使用权具有两方面特征：其一，建设用地使用权人无偿取得建设用地使用权或仅需支付补偿、安置费用等少量费用后即可取得对国有土地的建设用地使用权；其二，依法通过划拨方式取得国有土地建设用地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，即划拨取得的建设用地使用权通常无期限限制。

现行法律规定，设立建设用地使用权可以采取划拨的方式取得，但予以严格限制。通过划拨方式取得建设用地使用权的，应遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。根据法律规定，适用划拨方式取得建设用地使用权的土地包括：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。以划拨方式取得建设用地，须经县级以上地方人民政府依法批准。

建设用地使用权人对于划拨取得使用权的国有土地，应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用。在使用过程中，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。对于改变城市规划区内土地用途的，在报批前，还应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

（二）建设用地使用权的出让取得

除用于特殊目的的建设用地使用权可通过划拨方式无偿取得外，建设用地使用权主要通过出让的方式取得。建设用地使用权的出让取得是指国家以土地所有人的身份将一定期限内的建设用地使用权让与建设用地使用权人，由建设用地使用权人向国家支付出让金的方式。相比较建设用地使用权的划拨取得，出让取得呈现有偿和有期限的特征。

为合理确定建设用地使用权的出让金，法律规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。采取拍卖、招标、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应订立建设用地使用权出让的书面合同，并向登记机构申请办理建设用地使用权登记。

每一块建设用地的实际使用年限应在最高年限内由出让方和受让方双方协商确定。通过出让方式取得建设用地使用权的最高期限具体为：居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或者其他用地50年。建设用地使用权转让、互换、出资、赠与的书面合同期限，应由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。如果土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当最迟于使用期限届满前一年提出续期申请，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的以外，应当予以批准。

具体而言，通过出让方式取得建设用地使用权主要有三种形式，即协议、招标和拍卖。协议取得建设用地使用权是指由市、县人民政府土地管理部门代表国家作为建设用地使用权的出让方，与建设用地使用人之间根据平等、自愿、有偿的原则就建设用地使用权的费用、期限及其他具体事项协商一致后，签订建设用地使用权出让合同而设定建设用地使用权的方式。招标和拍卖，是指由市、县人民政府的土地管理部门发出建设用地使用权出让的招标、拍卖公告，通过招标、拍卖程序，与建设用地使用权人之间签订建设用地使用权出让合同。

（三）建设用地使用权的其他取得方式

除通过划拨、出让方式之外，建设用地使用权人还可通过诸如建设用地使用权的转让、互换、出资及赠与等使用权的流转方式而取得建设用地使用权。通过建设用地使用权流转而取得建设用地使用权的，使用权人应向土地登记机构申请办理变更登记。登记后，通过建设用地使用权流转的法律事实取得使用权的权利人取得建设用地使用权。

三、建设用地使用权的内容

建设用地使用权的内容即建设用地使用权人享有的权利和承担的义务。

（一）建设用地使用权人的权利

（1）占有、使用国有建设用地的权利。建设用地使用权是为建筑、保存建筑物或其他工作物而使用国有土地的权利，因此，权利人对国有建设用地的占有、使用是土地使用权人的最主要权利。建设用地使用权人为实现其对土地的使用建筑、保存建筑物或其他工作物需以占有该土地为前提。建设用地使用权人对国有土地的使用应当根据设定建设用地使用权时的要求实施，诸如不得改变土地用途，遵守使用期限的规定。

（2）处分建设用地使用权。作为用益物权人，建设用地使用权人对其财产权，即建设用地使用权享有处分权。其处分权表现为，建设用地使用权人有权在不违反法律规定的情形下，将建设用地使用权通过转让、互换、出资、赠与等方式进行流转。尽管建设用地使用权的取得以建筑、保存建筑物或其他工作物为目的，但是，建设用地使用权的转让、互换、出资或赠与等流转既可以与附着其上的建筑物、构筑物及附属设施一并处分，也可以单独进行流转。建设用地使用权也可用作抵押。我国《物权法》规定，建设用地使用权能够成为抵押权的标的。当建设用地之上的建筑或其他工作物作为抵押物时，建筑物或其他工作物所附着的建设用地使用权随之抵押。

（3）取得地上建筑物或其他工作物补偿的权利。在建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回依法取得的国有建设用地的，建设用地使用权人有权依照物权法关于土地和房屋及其他不动产征收的规定，取得对该建设用地上房屋及其他不动产的补偿，并可请求退还相应的土地使用权出让金。

（二）建设用地使用权人的义务

根据法律规定，建设用地使用权人在依法享有相关使用权的同时，还应承担相应的法律义务。具体包括：

（1）建设用地使用权人应当依照法律规定及合同约定支付土地出让金等费用。建设用地使用权的取得，除法律规定用于特殊目的土地使用权可无偿取得外，建设用地使用权人应根据法律规定或出让合同、建设用地使用权流转合同的约定而向出让人或让与人支付出让金等费用。

（2）建设用地使用权人应根据建设用地的用途及性质对建设用地进行合理使用。除经有关行政主管部门的批准外，建设用地使用权人不得改变土地的用途。

（3）当建设用地使用权因期限届满而消灭时，建设用地使用权人负有将建设用地交还给土地所有权人的义务。

四、建设用地使用权的终止

根据终止时间，建设用地使用权的终止分为提前终止和期满终止。根据终止的原因，建设用地使用权分为约定终止和法定终止。前者为当建设用地使用权出让人与受让人之间约定的终止事由发生时，建设用地使用权终止；后者为法律规定的终止事由发生时而致使用权终止。法定终止的事由包括，建设用地使用权因期限届满、撤销、抛弃、混同、土地灭失、第三人时效取得等。

我国现行法律规定的建设用地使用权终止的特殊原因还包括：

（1）存在违法行为。建设用地使用人应当根据土地的用途，根据土地使用权出让合同关于动工开发期限等事项的约定对建设用地加以使用，否则，建设用地所有权人有权收回建设用地。《土地管理法》规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，如果建设用地使用权人超过出让合同约定的动工开发满2年未动工开发，出让人可以无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

（2）因社会公共利益需要，在特定情况下国家依照法定程序提前收回建设用地使用权。

（3）因城市规划发展需要而进行旧城区改建时调整建设土地的，政府提前收回建设用地使用权。

（4）因建设用地使用权人的放弃而终止，无论是否到期均应允许。

无论基于何种原因，建设用地使用权终止后会对作为当事人的使用权人的法律权利及义务产生影响。建设用地使用权因使用权期限届满而消灭，如果土地使用者需要继续使用土地的，可以申请续期。住宅建设用地使用权期间届满自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满后，申请续期应当最迟于期限届满前一年向主管部门提出，除根据社会公共利益需要收回该幅土地外，主管部门应当予以批准。主管部门准予续期的，应当依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二章的规定重新签订使用权出让合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

建设用地使用权消灭后，权利人应当及时申请办理建设用地使用权的注销登记，并由登记机关收回权利证书。建设用地使用权人有权取回建设用地上的建筑物及其他工作物等地上物，回复土地的原状；土地所有权人有权以市场价格购买建设用地上的地上物，建设用地使用权人不得拒绝土地所有权人的购买请求。土地所有权人拒绝购买或无力购买土地上的建筑物或其他工作物等地上物的，可以在建设用地使用权期限届满前，请求延长建设用地使用权的存续期间。如果建设用地使用权人拒绝延长使用权期限，那么丧失其向土地所有权要求购买地上物的请求。