行政诉讼可以一并要求赔偿吗

五、行政赔偿诉讼程序

(一)行政赔偿诉讼程序概述

1.行政赔偿诉讼程序的概念

行政赔偿诉讼程序，是指人民法院根据赔偿请求人的请求，依照法定程序，解决行政赔偿争议的活动，简言之，就是指人民法院受理和裁判行政赔偿请求的程序。受害人可以在提起行政诉讼时一并提出赔偿要求即提起行政赔偿诉讼，也可以在行政复议机关作出决定或者赔偿义务机关作出决定之后，再向人民法院提起行政赔偿诉讼。

根据《行政诉讼法》和2010年《国家赔偿法》的规定，我国行政赔偿诉讼适用行政诉讼程序属于行政诉讼中的一个特殊类别。因此，这种程序除具有行政诉讼程序的基本特征之外，还具有自己的特征：^[75]

第一，行政赔偿诉讼是一种特殊形式的行政诉讼。行政赔偿诉讼的性质取决于它所要解决争议的性质。虽然就争议内容而言，行政赔偿争议类似于民事争议，但就争议主体而言，行政赔偿诉讼争议也是由公民、法人和其他组织针对行政机关及其工作人员违法作出的具体行政行为而依法向人民法院提起的诉讼，因而行政赔偿诉讼是行政诉讼的一种。行政赔偿诉讼与一般行政诉讼的区别主要表现在：

②《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”

第二，行政赔偿诉讼程序的规则，兼具行政诉讼与民事诉讼的内容。“行政赔偿诉讼的这种特点，决定了行政赔偿诉讼主要是适用行政诉讼程序及其规则，但在某些问题上，又适用民事诉讼的程序和规则，如可调解等。行政赔偿诉讼的这种双重性决定了其程序规则的兼容性。”^[76]

2.提起行政赔偿诉讼的条件

根据行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定，行政赔偿请求人提起行政赔偿诉讼应当具备下列条件：

第一，原告是行政侵权行为的受害人(作为受害人的公民死亡的，其继承人或者有抚养关系的近亲属可以作为原告提起行政诉讼;作为受害人的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以作为原告)。

第二，必须有明确的被告(即必须有行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，并造成损害的行政机关及其他法律、法规授权的组织)。

第三，有具体的诉讼请求和相应的事实根据。

第四，赔偿争议必须属于国家赔偿法规定赔偿范围。

第五，属于人民法院的受案范围并由受诉人民法院管辖。

第六，原告单独提出赔偿请求的，必须经行政赔偿义务机关的先行处理。

第七，在法律规定的时效内提起诉讼。

(二)行政赔偿案件的受案范围

行政赔偿诉讼的受案范围，又称人民法院对行政赔偿案件的主管范围，是指人民法院对哪些因行政侵权所引起的赔偿案件有司法审判权。换言之，是指公民、法人或者其他组织可以对哪些行政侵权行为造成的损害提起行政赔偿诉讼以获得司法救济，人民法院对哪些因行政侵权行为所引起的赔偿案件享有司法审查权。根据《行政诉讼法》(第十一条第十二条)、《国家赔偿法》(第三条、第四条和第五条)和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，人民法院受理下列的行政赔偿案件：

1.单独提起的行政赔偿诉讼案件

根据2010年《国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。

单独提起行政赔偿诉讼时要注意，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。

赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿的，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议，提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。

赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了2010年《国家赔偿法》第三条第(三)、(四)、(五)项和第四条第(四)项规定的非具体行政行为侵犯其人身权、财产权并造成损失的，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。

2.一并提起的行政赔偿诉讼案件

公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当合并受理。

3.法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为被作出最终裁决的行政机关确认违法，赔偿请求人以赔偿义务机关应当赔偿而不予赔偿或逾期不予赔偿或者对赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼，人民法院应依法受理。

4.人民法院不予受理的行政赔偿案件

公民、法人或者其他组织以国防、外交等国家行为^[77]或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令，^[78]侵犯其合法权益造成损害为由，向人民法院提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。

(三)行政赔偿诉讼的管辖

行政赔偿诉讼的管辖，是指划分人民法院之间在受理第一审行政赔偿案件上的分工或权限。详言之，是指在人民法院系统内部划分上下级人民法院之间或同级人民法院之间在受理第一审行政赔偿案件上的分工或权限。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，对行政赔偿诉讼的管辖，作了明确规定。

1.单独提出行政赔偿诉讼的管辖

第一，行政赔偿诉讼级别管辖。行政赔偿诉讼级别管辖，是指划分上下级人民法院之间审理第一审行政赔偿案件的分工和权限。我国行政诉讼法根据行政赔偿诉讼案件的性质、繁简程度、影响大小以及被告的级别确定级别管辖。行政赔偿案件级别管辖的具体规定：①基层人民法院管辖除法律另有规定以外的第一审行政赔偿案件。②中级人民法院管辖确认发明专利权的行政赔偿案件、海关处理的行政赔偿案件;对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为不服提起诉讼的行政赔偿案件;本辖区内重大、复杂的行政赔偿案件。③高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政赔偿案件。④最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政赔偿案件。

第二，行政赔偿诉讼地域管辖。行政赔偿诉讼地域管辖，是指划分同级人民法院之间，审理第一审行政赔偿案件的分工和权限。地域管辖一般是按照人民法院的辖区和行政案件的隶属关系来划分的。①一般地域管辖。一般地域管辖是按照被告所在地来划分案件管辖法院的。行政诉讼法规定，行政赔偿案件由最初作出侵权具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。②特殊地域管辖。特殊地域管辖是根据某些特殊的法律关系来确定行政赔偿案件管辖法院的方式。行政诉讼法规定了两种特殊地域管辖：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的赔偿诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖;因不动产提起的行政赔偿诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

第三，行政赔偿诉讼共同管辖与行政赔偿诉讼选择管辖。共同管辖，是指对同一赔偿诉讼，两个或两个以上的人民法院都有管辖权，称为共同管辖。在出现共同管辖的情况下，原告可以选择其中一个人民法院起诉，称为选择管辖。行政诉讼法规定，两个以上人民法院都有管辖权的行政赔偿案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

第四，行政赔偿诉讼裁定管辖。行政赔偿诉讼裁定管辖，是指由人民法院作出一个裁定或决定来确定案件的管辖法院的，为裁定管辖。裁定管辖是法定管辖的必要补充，是原则性与灵活性相结合的体现。

第五，行政赔偿诉讼移送管辖。行政赔偿诉讼移送管辖，是指人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，移送有管辖权的法院管辖。这里需要注意，移送只能移送一次，即受移送的人民法院不能自行将自己认为不属于自己管辖的案件移送其他人民法院，而只能报请上级人民法院裁定。

第六，行政赔偿指定管辖。行政赔偿指定管辖是指有管辖权的人民法院由于特殊的原因不能行使管辖权，或者人民法院对管辖权发生争议，协商不成时，上级人民法院以裁定的方式，指定某一下级人民法院管辖。指定管辖必须以管辖争议为前提。管辖争议是指两个或两个以上的人民法院对同一行政赔偿案件都主张管辖权或者不主张管辖权。前者称为积极管辖争议，后者称为消极管辖争议。发生管辖争议，应当由发生争议的人民法院协商解决，经过协商不能达成一致意见的，应当报请共同上级人民法院裁定管辖。

第七，行政赔偿管辖移转。行政赔偿管辖移转，是指由上级人民法院决定或同意，把有管辖权的赔偿案件，由下级人民法院转送上级人民法院，或者由上级人民法院移送下级人民法院管辖。

2.一并提起行政赔偿诉讼的管辖

公民、法人或者其他组织在提起行政赔偿诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院依照《行政诉讼法》第十七条、第十八条、第二十条的规定管辖。即：

第一，一并提起行政赔偿诉讼的地域管辖。①行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。②对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。③两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。④赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的请求涉及不动产的，由不动产所在地的人民法院管辖。

第二，共同管辖。赔偿请求人因同一事实对两个以上行政机关提起行政诉讼的，可以向其中任何一个行政机关所在地的人民法院提起。赔偿请求人向两个以上有管辖权的人民法院提起行政赔偿诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。

第三，移送管辖和指定管辖。人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报请它们的共同上级人民法院指定管辖。如双方为跨省、自治区、直辖市的人民法院，高级人民法院协商不成的，由最高人民法院及时指定管辖。

(四)行政赔偿诉讼当事人

1.行政赔偿诉讼原告

行政赔偿诉讼原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，而根据《行政诉讼法》和2010年《国家赔偿法》的规定，向人民法院提起行政赔偿诉讼的公民、法人或者其他组织。

行政赔偿诉讼的原告是行政管理中处于相对一方、与有争议的具体行政行为之间有利害关系、认为具体行政行为侵犯其合法权益并造成损害的公民、法人或者其他组织。行政赔偿诉讼中的原告只能是行政相对人，在诉讼过程中对行政侵权行为的合法性不承担举证责任。

实践中需要注意，行政赔偿诉讼中的原告资格是可以转移的，具体表现在：①受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属以及死者生前抚养的无劳动能力的人有权提起行政赔偿诉讼。②受害的企业法人或者其他组织被行政机关撤销、变更、兼并、注销，认为经营自主权受到侵害，依法提起行政赔偿诉讼的，原企业法人或其他组织，或者承受其权利的法人，或其他组织均具有原告资格。

行政赔偿诉讼原告人资格的转移需要经过一定的法律程序，即承担原告资格的公民、法人或者其他组织必须向人民法院提供其近亲属的证明或者是作为终止企业、法人或者其他组织的权利承受者的证明文件。

2.行政赔偿诉讼被告

行政赔偿诉讼被告，是指被行政赔偿诉讼原告不服其作出的具体行政行为侵犯了原告的合法权益并造成损害，而由人民法院通知其应诉的行使国家行政权力的行政机关或法律、法规授权的组织。

在实践中需要注意，行政赔偿诉讼中确定的几种特殊情况：①两个以上行政机关共同实施侵权行为的，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提取行政赔偿诉讼，如果诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关为被告;如果诉讼请求属于不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。②复议机关的复议决定加重损害的，赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼，作出原决定的行政机关为被告;赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的，复议机关为被告。③行政机关依据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为，由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的，申请强制执行的行政机关为被告。

3.行政赔偿诉讼第三人

行政赔偿诉讼第三人，是指因与行政侵权行为存在利害关系，而依法申请或者由人民法院通知参与行政赔偿案件的其他公民、法人或者其他组织。“理论上将原告和被告之间的诉讼称为本诉，把第三人参与称为参加诉讼。”^[79]《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十四条规定：“与行政赔偿案件处理结果有法律上的利害关系的其他公民、法人或者其他组织有权作为第三人参加赔偿诉讼。”

这里需要特别注意，第三人申请参加行政赔偿诉讼或人民法院通知第三人参加行政赔偿诉讼，只能是参加到已经开始但尚未终结的诉讼之中，并且在诉讼中第三人享有提出与本诉有关的诉讼请求和提出上诉的权利。

(五)行政赔偿诉讼的起诉与受理

1.起诉的条件、期限和方式

行政赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，应当符合下列条件：①原告具有请求资格;②有明确的被告;③有具体的赔偿请求和受损害的事实根据;④加害行为为具体行政行为的，该行为已经被确认为违法;⑤赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理;⑥属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖;⑦符合法律规定的起诉期限。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起后的三个月内提出。公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。赔偿义务机关作出赔偿决定时，未告知赔偿请求人的诉权或者起诉超期，致使赔偿请求人逾期向人民法院起诉的，其诉讼期限从赔偿请求人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间自赔偿请求人收到赔偿决定之日起不得超过一年。

行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。

受害的公民死亡，其继承人和有抚养关系的人提起行政赔偿诉讼，应当提供该公民死亡的证明及赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明。当事人先后被采取限制人身自由的行政强制措施，因强制措施被确认为违法而请求赔偿的，人民法院按其行为性质适用行政赔偿程序立案受理。

2.受理

行政赔偿诉讼的受理，是指人民法院对公民、法人和其他组织的起诉进行审查后，认为符合法定条件而决定立案并予以审理的诉讼活动。

人民法院在受理阶段的审查主要包括：①原告是否适格;②被告是否适格;③原告起诉是否有具体的诉讼请求和事实根据;④请求事项是否属于行政审判权限范围以及受诉讼人民法院管辖;⑤法律规定必须由法院或者指定代理人、代表人为诉讼行为的，是否由法定或指定代理人、代表人为诉讼行为以及由诉讼代理人代为起诉，其代理是否符合法定要求;⑥法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序的是否已经经过复议;⑦起诉是否已经超过法定期限;⑧起诉是否属于重复起诉;⑨起诉人已经撤回起诉再行起诉是否有正当理由。

人民法院接到原告单独提起的行政赔偿起诉状，应当进行审查，并在七日内立案或者作出不予受理的裁定。

人民法院接到行政赔偿起诉状后，在七日内不能确定可否受理的，应当先予受理。审理中发现不符合受理条件的，裁定驳回起诉。

对于起诉条件有欠缺，但可以补正或者更正的，人民法院应当在指定期间责令起诉人补正或者更正;在指定期间内已经补正或者更正的，应当依法受理。

当事人对不予受理或者驳回起诉的裁定不服的，可以在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。

(六)行政赔偿诉讼的审理和判决

当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。

人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。人民法院对于单独提起的行政赔偿诉讼，通常只审查行政义务机关的赔偿处理决定是否符合法律规定，或者根据法律规定确定赔偿方式和赔偿数额，不再审查具体行政行为的合法性;对于已经过行政赔偿义务机关先行处理的案件，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的赔偿决定不服提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当将赔偿义务机关的赔偿决定纳入审理的范围。通过审查赔偿义务机关的赔偿决定，可以直接判决维持或者变更赔偿义务机关的赔偿决定，也可以在撤销赔偿义务机关的赔偿决定之后进行调解或作出判决。

人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。被告在一审判决前同原告达成赔偿协议，原告申请撤诉的，人民法院应当依法予以审查并裁定是否准许。

被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。

人民法院对单独提起行政赔偿案件作出判决的法律文书的名称为行政赔偿判决书、行政赔偿裁定书或者行政赔偿调解书。

单独受理的第一审行政赔偿案件的审理期限为三个月，第二审为两个月，一并受理行政赔偿请求案件的审理期限与该行政案件的审理期限相同。如因特殊情况不能按期结案，需要延长审理期限的，应按照行政诉讼法的有关规定报请批准。

(七)举证责任的分配

在行政诉讼中被告行政机关负主要举证责任，但行政赔偿诉讼不能完全适用。

1994年《国家赔偿法》中对国家赔偿的举证责任问题未作明确规定，实践主要是根据最高人民法院的司法解释进行。

2000年3月8日最高人民法院公布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告在一并提起的行政赔偿诉讼中，负有证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实的举证责任。2002年7月24日最高人民法院公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条对此进一步明确指出：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”

根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。

2010年《国家赔偿法》对国家赔偿诉讼的举证责任问题作了明确规定。即人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据;赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。

(八)执行与期间

发生法律效力的行政赔偿判决、裁定或调解协议，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向第一审人民法院申请执行。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十六条的规定，发生法律效力的行政赔偿判决书、裁定或调解协议，当事人必须履行。义务一方拒绝履行的，对该人可以向第一审人民法院申请执行。申请执行的期限为：申请人是公民的为一年，申请人是法人或者其他组织的为六个月。

【注释】

[1]含法律、法规授权组织，下同。从理论上讲，使用行政主体一词更加准确。

[2]这里需要指出，虽然2010年《国家赔偿法》第2条中已经取消了“违法行使职权”中的“违法”要求，但在第3条中四次使用“违法”、两次使用“非法”;第4条中四次使用“违法”一词。因此笔者认为，在行政赔偿的定义中以违法行使职权为条件是必要的。

[3]杨立新主编：《错案赔偿实务》，法律出版社1997年版，第108～109页。

[4]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第156页。

[5]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年第3版，第137页。

[6]具体行政行为，是指行政主体基于行政职权，就特定的事项，针对特定的行政相对人作出的具有特定法律效力(能够引起行政法律关系产生、变更或消灭)的行为。

[7]行政事实行为，是指行政主体基于行政职权实施的，不以产生特定的行政法律效果为目的的，而只是为了影响和改变事实状态所实施的行为。

[8]行政不作为，是指行为机关负有法定职责而不履行该项职责。

[9]也有学者主张对违法行为从广义上进行理解，认为：“不仅指行政机关及其工作人员的职务行为违反法律法规的明确规定，还包括违反规章及其他规范性文件的规定及违反法律原则、公序良俗和人类的一般理性。”(马怀德主编：《中华人民共和国国家赔偿法释义》，中国法制出版社2010年版，第24页。)

[10]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第169页。

[11]可救济的损害范围的受限性包括：第一，将事实损害限于特定的权利类型，人格权只限于物质性人格权(即生命健康权)与人身自由权，而不包括精神性人格权以及其他人格利益。第二，在将事实损害“提炼”到可救济损害的过程中，对人格权的救济不包括精神损害赔偿，对侵害财产权的救济则不包括间接损害。第三，即便是可救济的损害，也是与特定种类的行为“挂钩”的，而对加害行为虽然也规定有兜底条款。但实践中仍然仅以列举方式作为可诉范围。

[12]2010年《国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(三)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(四)违法使用警械、武器造成公民身体伤害或者死亡的;(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”

[13]根据《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《治安管理处罚法》规定：对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理等四大类具有社会危害性，尚不够刑事制裁的，由公安机关依法给予包括行政拘留在内的治安管理处罚。《国家安全法》规定：明知他人有间谍犯罪行为，在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时，拒绝提供的，由其所在单位或者上级主管部门予以行政处分，或者由国家安全机关处15日以下拘留;故意阻碍国家安全机关依法执行国家安全工作，未使用暴力、威胁方法，情节较轻的，由安全机关处15日以下拘留;故意或者过失泄露有关国家安全工作的国家秘密的，由国家安全机关处以15日以下拘留。

[14]《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《治安管理处罚法》第91条也明确规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”

[15]根据《治安管理处罚法》第四章的规定，公安机关实施治安行政处罚应当遵守调查、决定、执行等的法定程序。要做到程序合法必须同时做到法定步骤不得省略，先后顺序不得颠倒，法定方式必须合法，法定时限不得超越。

[16]《禁毒法》规定，吸毒成瘾人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定：拒绝接受小区戒毒的;在小区戒毒期间吸食、注射毒品的;严重违反小区戒毒协议的;经小区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的，经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒。强制隔离戒毒的期限为两年。

[17]《传染病防治法》第39条规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定;对疑似病人，确认前在指定场所单独隔离治疗;对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

[18]《关于严禁卖淫嫖娼的决定》规定，对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至2年。

[19]《治安管理处罚法》第24条规定，因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛;违反规定进入体育场馆的，强行带离现场。

[20]《国境卫生检疫法》第12条规定，国境卫生检疫机关对检疫传染病染疫人必须立即将其隔离，隔离期限根据医学检查结果确定;对检疫传染病染疫嫌疑人应当将其留验，留验期限根据该传染病的潜伏期确定。《突发事件应对法》第50条第1项规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展。

[21]《治安管理处罚法》第82条，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。《海关法》第6条第4项规定，对有走私嫌疑的走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留;对走私犯罪嫌疑人，扣留时间不超过24小时，在特殊情况下可以延长至48小时。

[22]《海关法》第6条第6项规定，进出境个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理。

[23]《公民出境入境管理法》第8条和第9条，有下列情形之一的，不批准出境：刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人;人民法院通知有未了结民事案件不能离境的;被判处刑罚正在服刑的;正在被劳动教养的;国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。有下列情形之一的，边防检查机关有权阻止出境，并依法处理：持用无效出境证件的;持用他人出境证件的;持用伪造或者涂改的出境证件的。《外国人入境出境管理法》第12条、第23条和第24条规定，被认为入境后可能危害中国的国家安全、社会秩序的外国人，不准入境。有下列情形之一的外国人，不准出境：刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或在人民法院认定的犯罪嫌疑人;人民法院通知有未了结民事案件不能离境的;有其他违反中国法律的行为尚未处理，经有关主管机关认定需要追究的。有下列情形之一的外国人，边防检查机关有权阻止出境，并依法处理：持用无效出境证卡的;持用他人出境证件的;持用伪造或者涂改的出境证件的。

[24]《治安管理处罚法》第15条规定，醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。

[25]根据《劳动教养试行办法》的规定，行政机关合法实施劳动教养措施，必须符合如下条件：第一，采取劳动教养措施的机关必须是劳动教养委员会;第二，被劳动教养人员具有违反治安管理经教育不改，或具有违法犯罪行为，尚不构成刑事处罚的事实;第三，被劳动教养人有劳动能力和工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告;第四，劳动教养的期限为一年以上三年以下，必要时可以延长一年;第五，实施劳动教养措施时，符合法定程序的要求。

[26]我国的劳动教养制度是根据1957年8月1日全国人大常委会第十八次会议批准颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》建立的。现行有效的法律、法规中关于劳动教养规定的法律依据主要有《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养问题的补充规定》、《劳动教养试行办法》、《治安管理处罚法》、《禁毒法》，此外还有公安部制定的规章《公安机关办理劳动教养案件规定》。

[27]《人民警察法》第9条规定：人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，可以当场盘问、检查，符合法定情形时，可以将其带至公安机关进行继续盘问，对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不得超过24小时，在特殊情况下，经县级公安机关批准，可以延长至48小时。

[28]根据《海关法》第6条第4项规定，海关合法扣留走私嫌疑人必须同时具备以下四个条件：第一，扣留机关必须是海关，不能是其他行政机关;第二，被扣留人必须是走私罪嫌疑人;第三，采取扣留措施必须经海关关长批准;第四，扣留时间不得超过24小时，在特殊情况下，可以延长至48小时;第五，扣留的目的是将有走私犯罪嫌疑的人移送司法机关。

[29]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第69页。

[30]《禁止酷刑和其他残忍、不人道或者有辱人格的待遇或处罚公约》。根据公约精神，公职人员或以官员身份行使职权的其他人，非因法律制裁，蓄意使公民在肉体上或精神上遭受剧烈疼痛或痛苦的行为，都应受到禁止，受害者享有获得公平和足够赔偿的权利。《国家赔偿法》的规定不仅遵守了国际公约，也体现了我国对人权的尊重和保护。我国1988年9月5日第七届全国人大常委会第二次会议批准了该公约。

[31]轻微伤，是指尚未达到轻伤程度，但已经造成他人肉体上在一段时间内有一定的痛苦的情形。

[32]轻伤，是指没有达到重伤的程度，但给人的身体造成损害的情形。

[33]重伤，是指使人的肢体残废或者毁人容貌，使人丧失听觉、视觉或者其他器官机能和其他对于人身健康有重大伤害的情形。

[34]《人民警察使用警械和武器条例》第7条规定：“人民警察遇有下列情形之一，经警告无效的，可以使用警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性、制服性警械：(一)结伙斗殴、殴打他人、寻衅滋事、侮辱妇女或者进行其他流氓活动的;(二)聚众扰乱车站、码头、民用航空站、运动场等公共场所秩序的;(三)非法举行集会、游行、示威的;(四)强行冲越人民警察为履行职责设置的警戒线的;(五)以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责的;(六)袭击人民警察的;(七)危害公共安全、社会秩序和公民人身安全的其他行为，需要当场制止的;(八)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。”“人民警察依照前款规定使用警械，应当以制止违法犯罪行为为限度;当违法犯罪行为得到制止时，应当立即停止使用。”

[35]《人民警察使用警械和武器条例》第8条规定：“人民警察依法执行下列任务，遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械：(一)抓获违法犯罪分子或者犯罪重大嫌疑人的;(二)执行逮捕、拘留、看押、押解、审讯、拘传、强制传唤的;(三)法律、行政法规规定可以使用警械的其他情形。”“人民警察依照前款规定使用警械，不得故意造成人身伤害。”

[36]《人民警察使用警械和武器条例》第9条规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器：(一)放火、决水、爆炸等严重危害公共安全的;(二)劫持航空器、船舰、火车、机动车或者驾驶车、船等机动交通工具，故意危害公共安全的;(三)抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品，严重危害公共安全的;(四)使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施犯罪或者以使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品相威胁实施犯罪的;(五)破坏军事、通讯、交通、能源、防险等重要设施，足以对公共安全造成严重、紧迫危险的;(六)实施凶杀、劫持人质等暴力行为，危及公民生命安全的;(七)国家规定的警卫、守卫、警戒的对象和目标受到暴力袭击、破坏或者有受到暴力袭击、破坏的紧迫危险的;(八)结伙抢劫或者持械抢劫公私财物的;(九)聚众械斗、暴乱等严重破坏社会治安秩序，用其他方法不能制止的;(十)以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的;(十一)在押人犯、罪犯聚众骚乱、暴乱、行凶或者脱逃的;(十二)劫夺在押人犯、罪犯的;(十三)实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拒捕、逃跑的;(十四)犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的;(十五)法律、行政法规规定可以使用武器的其他情形。”“人民警察依照前款规定使用武器，来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用武器。”第10条规定：“人民警察遇有下列情形之一的，不得使用武器：(一)发现实施犯罪的人为怀孕妇女、儿童的，但是使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪的除外;(二)犯罪分子处于群众聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所的，但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外。”第11条规定：“人民警察遇有下列情形之一的，应当立即停止使用武器：(一)犯罪分子停止实施犯罪，服从人民警察命令的;(二)犯罪分子失去继续实施犯罪能力的。”第12条规定：“人民警察使用武器造成犯罪分子或者无辜人员伤亡的，应当及时抢救受伤人员，保护现场，并立即向当地公安机关或者该人民警察所属机关报告。”“当地公安机关或者该人民警察所属机关接到报告后，应当及时进行勘验、调查，并及时通知当地人民检察院。”“当地公安机关或者该人民警察所属机关应当将犯罪分子或者无辜人员的伤亡情况，及时通知其家属或者其所在单位。”第13条规定：“人民警察使用武器的，应当将使用武器的情况如实向所属机关书面报告。”

[37]《人民警察法》规定，遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器;为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。

[38]《军事设施保护法》第三十条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，军事设施管理单位的值勤人员应当予以制止：(一)非法进入军事禁区的;(二)在军事禁区或者禁区外安全控制范围内，非法进行摄影、摄像、录音、勘察、测量、描绘和记述的;(三)进行破坏、危害军事设施的活动的。”“有前款所列情形之一，不听制止的，军事设施管理单位的值勤人员依照国家有关规定，可以采取必要的强制措施，在危及军事设施安全或者值勤人员生命安全等紧急情况下可以使用武器。”

[39]根据《海关工作人员使用武器和警械的规定》(1989年5月11日国务院批准1989年6月19日海关总署、公安部令第7号发布，自1989年6月19日起施行)的规定，海关工作人员执行缉私任务时，有下列情形之一的，可以使用警械：第一，走私分子或者走私嫌疑人以暴力抗拒检查或者逃跑的;第二，走私分子或者走私嫌疑人以暴力抗拒查扣走私货物、物品及其他证据的;第三，执行缉私任务受到袭击需要自卫的;第四，遇到其他需要使用警械的其他情形。海关工作人员执行缉私任务时遇到下列情形之一的，开枪射击：第一，追缉逃跑走私团伙或者遭遇武装掩护走私，非开枪不能制服的;第二，走私分子或者嫌疑人以暴力抗拒检查，抢夺武器或者警械，威胁海关工作人员生命安全，非开枪不能自卫的;第三，走私分子或者走私嫌疑人以暴力劫夺货物、物品和其他证据，非开枪不能制止的。

[40]罚款，是指强制违法者在一定期限内向国家交纳一定数量款项而使其遭受一定经济利益损失的一种处罚。

[41]吊销许可证和执照，是指行政机关依法限制或者剥夺被许可人原有的权利或者资格的一种处罚。

[42]责令停产停业，是指行政机关强制要求违法者停止生产或者经营的一种处罚。

[43]没收违法所得和非法财物，是指行政机关依法将行为人以违法手段取得的金钱、其他财物、违禁物或违法行为工具等收归国有的一种处罚。

[44]查封，也叫封存，是指行政执法机关或部门以张贴封条或其他必要措施，将有关物品封存起来，未经该行政执法机关或部门许可，任何单位和个人不得启封、动用的行政强制措施。

[45]扣押，也叫扣留、暂扣，是指行政执法机关把被执行人的财产移至另外的场所加以扣留，不准被执行人占有、使用和处分的行政强制措施。

[46]冻结，主要有冻结存款、汇款、有价证券和违法资金等措施。其中，冻结存款是指由法律规定的行政机关作出决定，由依法经营存款业务的金融机构，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款账户内的全部或部分存款的行为。

[47]根据相关规定，对于扣押的财物，应当妥善保管，严禁动用，不得调换或毁损;对于容易腐烂变质的物品，在及时征得当事人同意后，可以先行处理;无法找到当事人的，经县级以上行政机关行政首长的批准，可以先行处理。

[48]税款征收，是指税务机关和其他行政机关按税收法律、法规的规定，向纳税人征收税款的活动。

[49]规费征收，是指行政主体依法向行政相对人收取法律、法规规定的其应当缴纳的费用的活动。

[50]土地征收，是指行政机关依法将集体所有的土地或使用国有土地单位的土地有偿收归国有的活动。

[51]《防洪法》第45条规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施;必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续;有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”

[52]刘嗣元、石佑启编著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第168页。

[53]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第78页。

[54]江必新、胡仕浩、蔡小雪著：《国家赔偿法条文释义与专题讲座》，中国法制出版社2010年版，第131页。

[55]胡锦光、余凌云主编：《国家赔偿法》，中国人民大学出版社2008年版，第79页。

[56]皮纯协、冯军主编：《国家赔偿法释论》(修订本)，中国法制出版社1996年版，第100页。

[57]根据《民法通则》规定，除法律另有规定外，因“不可抗力”即因不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，造成他人损害的，不承担民事责任。

[58]薛刚陵主编：《国家赔偿法教程》，中国政法大学出版社1997年版，第162页;马怀德主编：《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版，第119～121页。

[59]《保险法》第60条规定：“因第三者对保险标的的损害而造成保险事故的，保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，在赔偿金额范围内代位行使被保险人对第三者请求赔偿的权利。”“前款规定的保险事故发生后，被保险人已经从第三者取得损害赔偿的，保险人赔偿保险金时，可以相应扣减被保险人从第三者已取得的赔偿金额。保险人依照本条第一款规定行使代位请求赔偿的权利，不影响被保险人就未取得赔偿的部分向第三者请求赔偿的权利。”

[60]公费医疗，是指国家为保障国家工作人员而实行的、通过医疗卫生部门按规定向享受人员提供的免费医疗及预防服务的一项社会保障制度。当享受公费医疗的人员因行政机关及其工作人员的侵权行为而遭受人身伤害时，其所花费的医疗费用已经由国家支付。因此，受害人不得就此项费用要求国家承担赔偿责任。(马怀德主编：《中华人民共和国国家赔偿法释义》，中国法制出版社2010年版，第48页。)

[61]关于继承顺序，根据《继承法》的规定，第一顺序的继承人是配偶、子女、父母;第二顺序的继承人是兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条的规定，近亲属的范围包括配偶、子女、父母、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。

[62]周友军、麻锦亮著：《国家赔偿法教程》，中国人民大学出版社2008年版，第210页。

[63]限制行为能力人，是指10周岁以上不满18周岁的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人。根据《民法通则》的规定，限制行为能力人的民事活动由其法定代理人代为进行或者在征得其法定代理人同意后进行。

[64]无行为能力人，是指不满10周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人。根据《民法通则》的规定，无行为能力人由其法定代理人代理民事活动。

[65]1992年7月14日最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条的规定。

[66]从世界各国的法律实践来看，行政赔偿的义务机关一般都不是由国家作为直接的赔偿义务机关。在世界各国的法律实践中，通常采用四种模式确定行政赔偿的义务机关：第一种模式是以行政机关作为赔偿义务机关，即由实施侵权行为的行政机关或者实施侵权行为的公务员所属的行政机关作为赔偿义务机关。这种模式以日本、奥地利为典型。第二种模式是以保险机构作为行政赔偿义务机关，即通过国家投保的方式以保险公司作为行政赔偿义务机关。这种模式以美国、法国为典型。第三种模式是特别设立财政部门作为行政赔偿义务机关。这种模式以瑞士为典型。第四种模式是以法务部门作为行政赔偿义务机关。这一模式以韩国为典型。(刘嗣元、石佑启编著：《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第183～184页。)

[67]2010年《国家赔偿法》第37条第3款规定：“赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。”

[68]所谓先行处理程序，是指行政赔偿请求人在向人民法院提起行政赔偿诉讼之前，必须首先向行政赔偿义务机关提出赔偿请求，由行政赔偿义务机关首先进行处理，不经过赔偿义务机关的处理，行政赔偿请求人不能向人民法院起诉。

[69]马怀德主编：《中华人民共和国国家赔偿法释义》，中国法制出版社2010年版，第76页。

[70]《行政诉讼法》第67条第2款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”1997年4月29日《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第4条第2款也规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”

[71]处理赔偿案件中的听取意见制度，在我国的实践中行政机关已经率先实行。如《海关行政赔偿办法》(2003年3月24日公布)第25条：“赔偿案件审理原则上采用书面审查的办法。赔偿请求人提出要求或者赔偿主管部门认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取赔偿请求人、第三人的意见。”《民航行政机关行政赔偿办法》(2005年12月23日公布)第21条规定：“赔偿案件审理一般采用书面审查的办法。赔偿请求人提出要求或者行政赔偿主管部门认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取赔偿请求人、第三人的意见。”

[72]如美国《联邦侵权求偿法》第2676条规定：“对于受害人的请求，第一联邦行政机关的首长或者指定人必须给予考虑，评估、调解、决定或妥协、和解，受害人如果接受了这种决定或妥协、和解，则发生终局之效力，不得再行请求或起诉。”我国台湾地区的《国家赔偿法》第10条规定：“依本法请求损害赔偿时，应先以书面向赔偿义务机关请求之。”“赔偿义务机关对于前项请求，应即与请求人协议。协议成立时，应作成协议书，该协议书得为执行名义。”第11条规定：“赔偿义务机关拒绝赔偿，或自提出请求之日起逾三十日不开始协议，或自协议之日起六十日协议不成立时请求人得提起赔偿之诉。但已依行政诉讼法规定，附带请求损害赔偿者，就同一原因事实，不得另行起诉。”“依本法请求损害赔偿时，法院得依声请为假处分，命赔偿义务机关暂先支付医疗费或丧葬费。”

[73]行政立法研究组编译：《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第6页。

[74]《行政复议法》第37条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”

[75]房绍坤、毕可志编著：《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第205页。

[76]房绍坤、毕可志编著：《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第205～206页。

[77]国家、外交等国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律，以国家名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布状态、实施戒严和总动员等行为。

[78]理论界通常将这类行为称为抽象行政行为或普遍行政行为，是指行政机关就社会生活中普遍性事件，针对不特定的当事人(或社会公众)作出的能够反复适用的具有普遍约束力的规范性法律文件。

[79]张树义著：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2002年版，第208页。