我国加入对旅游服务业的影响

第五节　我国加入WTO对旅游服务业的影响

中国加入WTO之后，可以预见到中国旅游业的竞争将会变得越来越激烈，国内旅游经营者将会从目前处在国家产业保护政策的羽翼下一下子推向市场，与外国旅游企业在国际国内市场上进行公平的角逐。中国旅游业不仅受到国内旅游法律法规的规范，而且还适用有关国际旅游界的规范制约。

一、我国对WTO旅游服务承诺

中国已在2001年12月正式加入世界贸易组织(WTO)，与旅游业有关的承诺主要内容包括：

1.符合条件的外国旅游服务提供者，可以在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广东、西安开办中外合营旅行社；

2.不迟于2003年1月1日允许外资对旅行社控股，并取消对合资旅行社设立分支机构的限制，但中外合资旅行社不能经营中国公民出境旅游；

3.在宾馆饭店方面，外国服务者可以通过合营企业形式在中国建设、改造、经营饭店和餐馆，并允许外商控股；不迟于2003年12月31日取消企业设立形式及股权方面的限制。

由上述承诺可见，在加入WTO后，中国对旅游业的开放虽然还有一段时间的缓冲期，但开放程度是较为彻底的，这是因为旅游业作为服务行业的一部分，并不属于关系国计民生和国家安全的行业，并且从20世纪80年代以来就已经率先开放的缘故。

加入WTO之后，我国依据旅游服务贸易规则，保留了对重要的服务贸易部门的管理和控制权，对外资企业在我国设立商业、旅游服务机构，国家将根据WTO规则和国家有关法律法规进行管理、审批，并有条件、分步骤地开放服务市场，以确保市场开放过程中风景名胜资源的安全和国家旅游经济的稳定发展。要开放旅游服务市场，首先必须清理、整治和规范现有的景区旅游服务市场。对于近年来景区管理部门经营的诸如宾馆、餐饮、娱乐和旅行社等与风景区相关的旅游服务项目，以及风景区内开展的园林花木、农副业种植养殖、旅游产品生产加工等项目，应该在深入调查研究的基础上，结合有关世界贸易组织的有关规则和当前我国各级政府机构改革以及政府职能转换的要求，积极探讨有条件的特许经营模式，按市场经济规律和法制化原则进行规范化管理。为此，应尽早出台开放条件下的风景区旅游服务市场适应性法规，包括风景区内特许经营的法规实施细则及标准，使矛盾日益突出的风景区市场化问题得以顺利解决。

二、加入WTO对我国旅游业的影响

中国加入世界贸易组织以后，极大地加快了中国旅游业的进程。从国家整体利益出发，我国政府开始对关系国计民生及国家稳定与安全的领域予以重点的保护，而对某些市场化程度较高、非关国计民生及国家稳定与安全的产业作出全面对外开放。至此，中国旅游产业进入机遇与挑战并存的历史时期，中国旅游企业正经受着生存与淘汰的严峻考验。

我国旅游企业经过改革开放20年的发展，无论硬件设施还是软件管理水平都得到了大幅度的提高，饭店企业已经初步具备了参与国际竞争的能力。但是与发达国家相比，我国旅游企业还存在较大的差距。主要反映在：

1.发达国家的旅游企业经历了数百年市场经济的运行，已经形成了一套较为成熟的市场运行机制；而社会主义市场经济体制的确立在我国才不过十数年，我国绝大部分旅游企业尚未建立规范的现代企业制度，旅游市场主体混乱、产权不清、权责不明、竞争规则不全、竞争秩序混乱，导致我国旅游企业竞争水平低下，不适应规范的市场经济运行环境。

2.发达国家的旅游企业经过一百多年的发展，在规模、资金、人才、信息、技术和管理经验上，形成了一套完善的经营运作体系，实力远较国内旅游企业为强。目前国内旅游企业普遍存在着规模小且分散、经营管理经验不足、经济实力弱、经营的旅游产品品种单一、旅游产品的技术创新能力较弱等问题，加上经营不规范、质量不稳定、同行间恶性竞争，甚至商业信誉差、商业道德败坏等问题，严重削弱了我国旅游企业的国际竞争力。

3.由于长期以来在旅华市场形成的外国旅行商组团、我国旅行社接团的技术分工格局，导致了我国国际旅行社企业在海外旅游市场无法直接面对海外旅游者，缺乏招揽海外最终旅游者的能力。我国国际旅行社企业之所以能在先天不足的情况下生存，主要靠国家禁止外资旅行社进入的保护伞的庇护。因此，在这样的格局中，我国旅行社几乎没有机会与外国旅行社在国际旅游市场交手，更谈不上拥有与外国旅行社在国际旅游市场平等竞争的经验。一旦我国承诺对外开放旅行社服务市场，那么我国这些功能不全的旅行社企业将面临遭到淘汰的威胁。

与旅游业的高速增长大相径庭的是旅游法制建设的严重滞后，尽管自1985年《旅行社管理暂行条例》颁布以来，国家的立法机关、行政主管及相关部门、县级以上地方立法及政府陆陆续续颁布了一些有关旅游业的法律、法规和文件，对旅游业的初期发展起到了一定的作用，但在中国迈向旅游强国的今天，在加入WTO之后旅游业的国际化程度越来越高的情形下，仍以现行旅游法规对旅游市场进行规范，举个不恰当的例子，好比是驾驶一辆顶级法拉利跑车正在极速飞驰，但糟糕的是它的刹车制动系统先天不足，跑得越快车毁人亡的概率越高。因此，“入世”后，应充分利用过渡期的时机，在旅游立法方面加快步伐。

三、加入WTO对我国旅游业的挑战

1.从基本面判断，加入WTO对我国未来经济与社会将带来良好的发展机遇。国家的强大、人民的富裕将给我国旅游业的发展创造更加广阔的空间，我国旅游市场的境内外旅游消费需求总量将会有较大幅度的增长，有效需求的质量也会有较大幅度的提高。

2.加入WTO有助于我国在世界上树立一个政治开明、社会稳定、经济繁荣的良好形象，吸引更多的海外旅游者来华旅游。

3.加入WTO，加快我国市场经济体制改革的进程，有助于推进包括旅游服务市场在内的我国市场经济运行机制的优化，建立规范的市场竞争体系，为旅游企业提供良好的市场竞争环境。

4.加入WTO将使我国更紧密地融入世界经济体系，增加中外经济、社会、文化等各领域的交流与合作，由此产生的人员流动的增加必将大幅提高对商务旅游产品的需求。

5.旅游业对外开放程度的提高，将吸引更多的外资投入旅游基础设施、接待设施及相关设施的建设，提高我国旅游业的接待水平。

6.我国其他产业对外开放程度的提高，将为旅游业的发展提供更加强劲的产业支撑，如外航的更多加入，将改变目前来华旅游交通费用昂贵的格局（近几年对海外旅游者抽样调查表明，国际旅游者旅华费用中国际交通所占比重一直居高不下，平均约为总旅华费的25%，而在旅游发达国家该比重约为15%。导致该状况的主要原因是由于我国民航的国际航班成本过高，使得我国际旅游的直观价格相对较高，进而影响了我在国际旅游市场的竞争力），有利于提高中国旅游产品的国际竞争力。

7.我国旅游商品的出口长期受到外国政府制定的进口配额及原产地条例的限制，加入WTO有助于我国旅游商品在国际市场上发挥价廉物美的竞争优势，取得更大的市场份额。

四、加入WTO对我国旅游业的冲击

1.加入WTO，前期将对我国旅游业造成全面的冲击

虽然改革开放20年来我国旅游业取得了快速的发展，但由于起步较晚，基础比较薄弱，尚未建立起与市场经济体制相适应的旅游业运行机制；旅游业的行业管理在某种程度上还带有计划经济时期的某些烙印，旅游市场调控手段单一、方法落后。加入WTO势必要求我国旅游市场的运行机制与国际接轨，市场竞争规则将更多地遵循国际惯例，市场竞争环境将更加符合法制化的要求。这些要求对于刚刚失去国家非关税壁垒庇护的我国旅游业而言，需要一个相当长的适应期。在这一时期内，我国旅游业的发展速度将受到一定程度的影响，甚至在局部时期、局部领域还有可能发生波动。

2.加入WTO后，旅游业的龙头企业——旅行社业将首当其冲地承受最大当量的冲击

旅行社是连接旅游服务供应商与旅游者，使得旅游交易活动顺利实现的企业，由于它的重新组织与技术创新功能，使得分散于市场的各种旅游生产要素得到有效组合，并实现从要素到产品的转化。这一重要功能决定了旅行社作为旅游业龙头企业的地位。因此，在某种意义上，旅行社决定了旅游者在旅游目的地向旅游接待企业的流向，谁掌握了旅行社，谁就有可能垄断旅游者，从而从源头上取得了支配旅游业的主动权。

旅行社业对外开放后，海外旅行商将凭借雄厚的资金实力、强大的经营规模、良好的管理技术、完善的营销网络、先进的信息管理手段等优势，大举进入我国旅游市场，垄断旅华客源，掌握我国旅游业的主动权。而且这些大型旅游公司纵向一体化程度较高，在旅游景区、旅游饭店、旅游车船、旅行社以及金融保险等领域实行多元化经营战略，进入中国市场后，容易将旅华旅游者在其系统范围内形成封闭运行，全面分割我国国际旅游业的外汇收益，加剧我国旅游市场的竞争态势，使本已处于恶性削价竞争的我国旅游企业尤其是旅行社雪上加霜。相当数量的旅行社将面临生存危机。

3.相关行业的进一步对外开放，可能导致我国风景名胜资源的流失

目前，我国资本市场中有近30家以旅游为主业的上市股份公司，其中黄山旅游、泰山旅游、张家界、峨眉山等上市公司的主要收入来源于各自经营的国家重点风景名胜区。据悉，国内还有更多的经营风景名胜资源（如西湖、黄鹤楼等）的旅游集团公司将上市。众所周知，资本市场的经营蕴含着极高的风险，股权的流动极易造成控股主体的更替，如我国资本市场允许外国自然人或法人进入，那么，对上述风景旅游资源经营权的控股，将有可能导致我国风景名胜资源的流失。

五、旅游立法刻不容缓

就旅游立法的角度而言，从旅游发达国家的情况看，旅游法律的建设是与旅游业的发展紧密结合的。尤其是第二次世界大战后全球旅游业快速发展，旅游业日益成为国民经济的一个主要和独立的产业，无论其形式、规模和内容均发生了根本性的变化，出现了不少需要规范的新矛盾和亟须解决的新问题。正是在这种背景下，20世纪50—60年代，一些旅游发达国家正式提出“旅游法”这一概念。旅游法作为一个新兴的法律部门在旅游发达国家应运而生了，成为源于民法、商法等法律体系而又相对独立的部门法。

在我国，由于旅游法制建设的相对滞后，导致旅游法在中国法学界仍然没有一席之地。同时旅游界人士又很少懂旅游法，因此陷入了一个尴尬的境地。加入WTO后，旅游业实行高度开放的政策，必然要求我国在旅游立法方面加快如下工作：

1.加快制定旅游业的“宪法”——《中华人民共和国旅游法》

所谓旅游法，有广义概念和狭义概念之分。从广义而言，指的是调整旅游活动中各种社会关系的法律规范的总称，也即包含整个旅游法律规范的体系，它既有国内法体系也包括国际旅游公约、条约等国际法规范，也有实体性规范和程序性规范；就狭义理解，主要指的是旅游法，即规范旅游行业的基本法。

《中华人民共和国旅游法》是我国的旅游基本法，早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。至今已经进行了十多次修改、送审，其体例、构架、原则精神等基本已经成熟，但总因旅游业行业跨度大、涉及多方的利益等原因而迟迟难以颁布。在2000年3月召开的九届人大三次会议上，人大代表提出的有关旅游议案数量首次进入前10名。

《中华人民共和国旅游法》是规定我国旅游业发展的基本原则、宗旨和旅游活动各主体间，即旅游者、旅游经营者、旅游行政管理部门和境外旅游组织之间权利义务关系的基本法律，并对国家发展旅游业的根本宗旨、行政管理部门的权限和作用、旅游企业的经营活动规范、旅游者合法权益保护、旅游资源的开发利用保护和旅游涉外关系、社会各方面对旅游业发展的责权利以及旅游涉外关系等问题作出规定。在加入世界贸易组织之后，只有制定一部较为成熟的《中华人民共和国旅游法》，才能为旅游业日益激烈的国际竞争提供政策保障，确定基本的市场竞争规则，并借此解决长期困扰旅游界的问题。

目前，制定和颁布《中华人民共和国旅游法》的各项条件已经基本具备。首先，旅游业的产业地位已经获得全社会的普遍认可，依法治旅成为管理层、经营者和旅游者的共同要求。其次，外国旅行社、中外合资（作）旅行社进入旅行社行业，外商独资饭店进入限制取消，三年内可设立外商独资饭店、外资参与旅游资源开发、国民待遇等均需要在旅游基本法当中明确。第三，旅游业的进一步发展受到了条块分割、行业壁垒等因素的制约，协调好旅游企业及其相关行业的关系已经成为当务之急，同时各方面的正当权益也亟须保护，而这只有通过旅游基本法才能予以保证。第四，我国目前已颁布的旅游法律、法规，尽管法律效力并不高，但涵盖面较广，凡旅游业的主要部门如旅行社、饭店、旅游景点景区管理、旅游投诉等方面均已涉及，这为《中华人民共和国旅游法》的制定奠定了基础。

2.改“老化”，摈弃与WTO原则相违背的法律和法规

中国的旅游业是在1978—1988年间得到迅速发展的，至1986年正式列入国家计划，标志着其产业地位的确立。我国的旅游法制建设同样也是在这一时期奠定基础的，1985年5月由国务院颁布的《旅行社管理暂行条例》是我国关于旅游业管理的第一个法规，标志着我国旅游立法工作的建设性发展。

我国大部分旅游法规是在20世纪80年代后期—90年代中期颁布制定的，而据以制定这些法规的旅游业实际情况、旅游经营体制等基础条件发生了极大的变化，因此他们在很多方面均显得落后于现实，自然也失去了对市场的规范和指导作用，事实上已经成为无效的法律，甚至于对旅游事业的发展带来了负面影响。如《国务院办公厅关于旅游饭店闭路电视的管理办法》《海关总署关于外商投资的宾馆、饭店、餐饮业进口自用洋酒问题的批复》《风景名胜区管理暂行条例》、公安部《关于当前旅馆业治安情况和加强管理工作的意见的通知》、铁道部《旅游企业购买火车票结算办法的有关规定》、国家旅游局、民航局《旅游企业购买飞机票结算办法的有关规定》、国家外汇管理局《涉外价格和收费标价、计价管理暂行办法》、中国人民建设银行《关于颁发〈旅游旅馆设计暂行标准〉的通知》、中国人民建设银行、国家旅游局、城乡建设环境保护部《旅游旅馆设计暂行标准》、国家旅游局《旅游基本建设管理暂行办法》、国家旅游局《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》等。

中国加入WTO后，作为世贸组织非歧视原则、国民待遇原则的体现，强调所有世贸组织成员均享有平等的待遇，届时，非市场因素将逐渐淡出，中外旅游经营企业的竞争将遵从同样的游戏规则。因此，应有计划、系统地对现有已公布的旅游法律、法规按照入世后的旅游市场和中国的实际，对与WTO原则不相符合的部分作出修改。

根据发表的中美世贸双边协议文本，中国已承诺在所有重要服务行业，经过合理的过渡期后，将不再限制包括旅游业在内的所有服务行业的市场准入，旅游业传统的两大支柱——旅行社和饭店业首当其冲，允许外国旅行社进入中国，允许外商独资经营饭店。

目前，我国有关旅行社和饭店的法规显然带有服务贸易壁垒的倾向，如在旅游业中对外资市场准入程度最低的的旅行社行业表现尤为明显。1996年10月颁布的《旅行社管理条例》中，依然将旅行社行业作为特许经营行业，规定了复杂的申报审批程序及高额的注册资金的限定，实行《旅行社业务经营许可证》制度，只有领取《许可证》后才能办理工商注册登记。该法规对“人”的活动和资格限制较多，外国旅行社在中国境内不得从事旅游经营业务，只能在经国家旅游局批准后才能在华设立从事咨询、联络、宣传活动的办事机构。1998年12月国家旅游局和国家对外贸易经济合作部联合发布《中外合资旅行社试点管理办法》，规定外国旅行社只能在部分地区试办合资旅行社，并强调中方的绝对控股权。

至于宾馆饭店的管理，与旅行社一样在法律上存在着市场准入限制条款。此外，在饭店的登记开业管理，尤其是饭店的治安管理方面，有相当多的规定仍然与国际惯例有一定的距离，如异性同开一间房要出示身份证和结婚证、警察可以无需搜查令即可以在任何时候进入客房等等。当前些年四川省发布旅馆业管理的地方性法规，借鉴了国际饭店业经营的规则，明确规定警察不得随意进入客房、异性开房不需结婚证时，在全国引起了轩然大波。饭店业是旅游行业中国际惯例化程度最高的，但在国际旅游者非常注重的个人隐私权的尊重方面，国家相关法律并没有具体明确的规定。

再如，10多年来一直在旅游界争论不休的小费问题。根据国际旅游服务业的惯例，服务人员收取小费是合法允许的，并且也是衡量其服务水平的主要尺度。在我国，因为有1985年国家旅游局的《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》，因此收取小费在我国严格来说是违法行为。一个10多年前与国家旅游局纠正行业不正之风文件几乎同时下达的行政法规，明显带有应急性和草率性，由于其对所谓收受小费的性质论定带有当时社会存在的痕迹，对私自收受小费金额的标准更与当前社会生活水平的实际相去甚远。这样的法规在我国旅游立法中不在少数。

事实上，早就有旅游企业置之不理，制定了本企业有关小费的政策，《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》实际上已是名存实亡。最近北京一家中外合资旅行社公开向社会和企业员工宣布在导游服务中，导游员可以光明正大地收取小费，旅游者可以根据该旅行社的指导性小费比例数向导游员、司机及其他优质服务的人员支付小费。选择在中国行将入关敏感时期挑战小费这一旅游界最为敏感的问题之一，是对一批老化过时的旅游法律、法规文件实行“安乐死”的时候了。

3.抓紧旅游专门法的立法活动，建立体系完备的涵盖旅游业主要领域的部门法

我国目前在旅游业各个主要方面，如旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉、旅游市场管理、旅游运输管理等领域虽然均有相应的法规，但大多是“条例”、“暂行条例”、“通知”之类，显而易见的是这些法规的法律效力较低，有的还只是政策性的文件。

到目前为止，我国既没有《旅行社法》《饭店法》，也没有《导游法》《景点景区管理法》，更别论《旅游保险法》《旅游者权益保护法》《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原则和国际惯例的法律手段、加强对国内旅游企业的保护，防止外国实力雄厚的旅游企业的垄断行为，均是旅游立法中应该考虑的。这些法规对旅游业有关领域的行业经营活动、行为准则、旅游经营者和旅游者的权利义务均作出可行的、针对性强的规定，这是维护旅游业自由和公平的市场结构、加快市场经济机制完善的必需，也是依据WTO透明度原则，为“入世”后的旅游业提供一个良好的法律环境。