旅游立法的国际渊源

第二节　旅游立法的国际渊源

法的渊源指法律规范借以表现的形式。旅游法的渊源即是旅游法律规范的各种表现形式。

国际渊源主要是旅游方面的各种国际条约、公约、协定，国际旅游组织关于旅游问题的决议、章程、法案以及国际惯例。国际渊源主要有三种：

1.国际旅游条约和协定

包括由两个或少数几个国家间缔结的双边条约、多边条约或协定，也包括由为数众多的国家间缔结的国际公约。例如《统一国际航空运输某些规则的公约》《关于旅馆合同的国际协定》。

2.国际旅游组织、国际旅游会议作出的重要宣言、决议、法案

例如1980年的《马尼拉宣言》(即《世界旅游宣言》)、1985年世界旅游组织在索菲亚会议上通过的《旅游权利法案》和《旅游法规》，它们对参加国或签字国有约束力。

3.国际旅游惯例

国际旅游惯例指有确定的内容，在国际旅游长期实践中形成并在世界各国反复使用的，对当事人有约束力的不成文规定。例如在国际旅馆业中的客房预订规则。

国际渊源的主要作用是协调各国法律在旅游方面的不同规定，为各当事国和各国当事人提供一个共同认可和遵守的、相对统一的行为标准。其中较重要的有1980年的《马尼拉宣言》、1983年的《阿卡波尔科宣言》、1985年的《索菲亚会议文件》、1989年的《海牙旅游宣言》、1973年的《雅典公约》、1970年的《布鲁塞尔旅行契约国际公约》、1994年的《大阪旅游宣言》、1995年的《可持续发展宪章》和《可持续发展行动计划》等。到目前为止，联合国和有关国际旅游组织通过的有关国际旅游业的世界性公约已达五六十个之多。

一、世界旅游组织(World Tourism Organization)

世界旅游组织(World Tourism Organization)是联合国系统的政府间国际组织，其宗旨是促进和发展旅游事业，使之有利于经济发展、国家间相互了解、和平与繁荣。主要负责收集和分析旅游数据，定期向成员国提供统计资料、研究报告，制定国际性旅游公约、宣言、规则、范本，研究全球旅游政策。它的前身是国际官方旅游联盟，1975年改为现名，总部设在西班牙首都马德里。

1925年5月4日至9日在荷兰海牙召开了国际官方旅游协会大会。1934年在海牙正式成立国际官方旅游宣传组织联盟。1946年10月1日至4日在伦敦召开了首届国家旅游组织国际大会。1947年10月在巴黎举行的第二届国家旅游组织国际大会决定正式成立官方旅游组织——国际联盟，其总部设在伦敦，1951年迁至日内瓦，现设在西班牙马德里。1969年联合国大会批准将其改为政府间组织，出版刊物有《世界旅游组织消息》《旅游发展报告（政策与趋势）》《旅游统计年鉴》《旅游统计手册》和《旅游及旅游动态》。

世界旅游组织成员分为正式成员（主权国家政府旅游部门）、联系成员（无外交实权的领地）和附属成员（直接从事旅游业或与旅游业有关的组织、企业和机构）。联系会员和附属成员对世界旅游组织事务无决策权。截止2005年11月，世界旅游组织有正式成员144个。

世界旅游组织的组织机构包括全体大会、执行委员会、秘书处及地区委员会。其中全体大会为最高权力机构，每两年召开一次，审议该组织重大问题。2003年10月，世界旅游组织第15届全体大会在北京举行。执行委员会每年至少召开两次。执委会下设五个委员会：计划和协调技术委员会、预算和财政委员会、环境保护委员会、简化手续委员会、旅游安全委员会。秘书处负责日常工作，秘书长由执委会推荐，大会选举产生。地区委员会系非常设机构，负责协调、组织本地区的研讨会、工作项目和地区性活动，每年召开一次会议。共有非洲、美洲、东亚和太平洋、南亚、欧洲和中东六个地区委员会。

世界旅游组织确定每年的9月27日为世界旅游日。为不断向全世界普及旅游理念，形成良好的旅游发展环境，促进世界旅游业的不断发展，该组织每年都推出一个世界旅游日的主题口号。

1975年5月，世界旅游组织承认中华人民共和国为中国唯一合法代表。1983年10月5日，该组织第五届全体大会通过决议，接纳中国为正式成员国，成为它的第106个正式会员。1987年9月，在第七次全体大会上，中国首次当选为该组织执行委员会委员，并同时当选为统计委员会委员和亚太地区委员会副主席。1991年，中国再次当选为该组织执委会委员。

二、《布鲁塞尔旅行契约国际公约》

1970年布鲁塞尔国际会议通过了《布鲁塞尔旅行契约国际公约》。该公约主文共34条，公约的目的是统一规范各个国家法体系中有关旅行社或者旅游之间的关系。公约的规定不适用于给付提供人与旅行社或者旅游者之间的关系。所有规定适用于公约成员国之内的直接组团社和中介旅行社的所有包办旅游合同和代办旅游合同。因为一个旅行社或其旅游者与承运人或旅店主的纠纷通常可以通过适用商法规定。公约的范围是：公约统辖旅行社的所有活动，无论是直接组团社还是中介旅行社。平等适用于国内和国际旅游服务。公约规定了旅游营业人和旅游者的权利、义务和责任，公约的地域管辖范围，旅游文件的内容和效力等。

《布鲁塞尔旅行契约国际公约》是世界上第一个期望统一旅游合同有关立法规定的公约，它形成了一套相当完备的旅游合同法律制度。虽然参加者有限，其作用远远低于立法者的预期，但是它对后来在这方面的立法产生的影响不可忽视。

三、《保护世界文化和自然遗产公约》

1972年11月16日，联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。公约主要规定了文化遗产和自然遗产的定义，文化和自然遗产的国家保护和国际保护措施等条款。公约规定了各缔约国可自行确定本国领土内的文化和自然遗产，并向世界遗产委员会递交其遗产清单，由世界遗产大会审核和批准。凡是被列入的世界文化和自然遗产的地点，都由其所在国家依法严格予以保护。

《公约》的管理机构是联合国教科文组织的世界遗产委员会。该委员会于1976年成立，同时建立《世界遗产名录》。

关于文化和自然遗产的国家保护和国际保护，公约规定：缔约国均承认“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。该国将为此竭尽全力，最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作。”

列入世界文化遗产的条件有四个：一、具有突出的普遍价值；二、有充足的法律依据；三、历史比较久远；四、现状保护较好。

《保护世界文化和自然遗产公约》是目前加入缔约国最多的国际公约之一。迄今，在全球范围内，共有178个国家或地区加入《保护世界文化和自然遗产公约》，成为缔约成员。

截止2003年，共有125个国家的754处文化和自然遗产被列入《世界遗产名录》，其中文化遗产582处，自然遗产149处，文化与自然双重遗产23处。中国于1985年加入公约，至今已有29处文化和自然遗产被列入《世界遗产名录》，在世界排名第三（第一为西班牙，第二为意大利），是名副其实的遗产大国。

作为世界遗产的自然、历史文化遗迹，一般都对人类具有特殊价值，这些遗产的主要功能之一便是作为旅游资源。同时，合理开发、利用自然文化遗产，发展旅游业，也是保护世界遗产，充分发挥其作用的积极方法。

《保护世界文化和自然遗产公约》确认，国际社会有责任通过集体性援助来参与各国保护具有突出的普遍价值的自然和文化遗产的努力。公约的根本宗旨，在于为集体保护具有突出的普遍价值的文化遗产和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度。公约规定，世界遗产包括文化遗产和自然遗产两部分。文化遗产包括：文物、建筑群、遗址；自然遗产包括：自然面貌、自然地理以及受威胁的动植物生活环境区；天然名胜或明确划分的自然区域。

四、《马尼拉宣言》

1980年9月27日至10月10日，世界旅游组织在菲律宾首都马尼拉召开了世界旅游大会，全世界107个政府代表团、联合国、联合国教科文组织等91个国际性组织及国际世界语协会的代表出席了这次大会，大会一致通过了《关于世界旅游业的马尼拉宣言》。大会极力主张，努力促进对旅游事业的认识，以便为旅游者、旅游地居民以及旅游工作者之间的交往创造有利的方便条件。

《马尼拉宣言》指出：“只有人们得到休息、度假和自由旅行的机会，旅游事业的发展才是可能的；职工享有带薪度假的权利。”休息的权利，特别是由于工作权利而带来的度假、旅行和旅游自由的权利，是人类自我价值实现的一个重要方面。每个社会有义务赋予其公民最为实际的、有效的、毫无歧视的旅游权利。

《宣言》还指出，每个国家的旅游资源，是由自然财富和物质财富所构成的，这些资源必须加以有控制的利用，否则将有遭受破坏和毁坏的危险，满足旅游需求不应损害旅游区人民的社会和经济利益以及环境和重要的自然资源。它们是最基本的旅游观赏和历史、文化遗迹。所有旅游资源都是人类文化遗产的组成部分，各国和整个国际社会都必须采取必要的措施加以保护。国际旅游合作应是尊重各国人民的特性和基本权益的合作，由于双边或多边的技术、金融等方面的合作，是为了集中各方优势而利用旅游资源的一种必要手段，所以这些合作不能仅仅视为一种援助行为。

为了实施《马尼拉宣言》，世界旅游组织又于1982年通过了《阿卡普尔科文件》，主要是保护和维护各国的环境、生态结构、自然、历史和文化遗产；充分合理地利用现有和潜在的旅游资源，特别是自然、文化、艺术、历史和精神遗产，保护它们的真实性并使之不受毁坏和假冒。

世界旅游日是在1979年9月27日世界旅游组织第三次代表大会上确定的，目的是为了引起人们对旅游的重视，给旅游宣传提供一个机会和促进各国在旅游方面的交流合作。选定这一天为世界旅游日，一是因为世界旅游组织的前身“国际官方旅游联盟”于1970年的这一天在墨西哥城的特别代表大会上通过了世界旅游组织的章程。此外，这一天又恰好是北半球的旅游高峰刚过去，南半球的旅游旺季刚到来的相互交接时间。自1980年以来，世界旅游组织每年为世界旅游日确定一个主题，从一个侧面可以看出对旅游产业社会功能的发挥。这些主题分别是：

1980年：旅游业的贡献：文化遗产的保护与不同文化之间的相互理解(Tourism’s contribution to the preservation of culturalheritage and to peace and mutual understanding)。

1981年：旅游业与生活质量(Tourism and the quality of life)。

1982年：旅游业的骄傲：好的客人与好的主人(Pride in travel：good guests and good hosts)。

1983年：旅游和假日对每个人来说既是权利也是责任(Travel and holidays are a right but also a responsibility forall)。

1984年：为了国际间的理解、和平与合作的旅游(Tourism for international understanding，peace andcooperation)。

1985年：年轻的旅游业：文化和历史遗产为了和平与友谊(Youth tourism：cultural and historical heritage for peace andfriendship)。

1986年：旅游：世界和平的重要力量(Tourism：a vital force for world peace)。

1987年：旅游与发展(Tourism for development)。

1988年：旅游：公众教育(Tourism：education for all)。

1989年：旅行者的自由活动创造了一个共融的世界(The free movement of tourists creates one world)。

1990年：旅游：认识旅游事业，发展旅游事业(Tourism：an unrecognized industry，a service to be released(“the hague declaration on tourism”)。

1991年：交流、信息与教育：旅游业发展的生命线(Communication，information and education：powerlines oftourism development)。

1992年：旅游：社会经济的稳定和人民之间的交流的重要因素(Tourism：a factor of growing social and economic solidarityand of encounter between people)。

1993年：旅游业发展和环境保护：营造持续的和谐与发展(Tourism development and environmental protection：towards alasting harmony）。

1994年：高质量的服务、高质量的员工、高质量的旅游Quality staff，quality tourism。

1995年：WTO：为世界旅游业提供了20年的服务(WTO：servingworld tourism for twenty years)。

1996年：旅游业：宽容与和平的因素(Tourism：a factor of tolerance andpeace)。

1997年：旅游业：21世纪提供就业机会和倡导环境保护的先导产业(Tourism：aleading activity of the twenty-first century for job creationand environmental protection)。

1998年：政府与企业的伙伴关系：旅游的开发和促销的关键(Public-privatesector partnership：the key to tourism development andpromotion)。

1999年：旅游：为新千年保护世界遗产(Tourism：preserving worldheritage for the new millennium)。

2000年：技术和自然：21世纪旅游业的双重挑战(Technology and nature：two challenges for tourism at the start of the 21st century)。

2001年：旅游业：和平和不同文明之间对话服务的工具(Tourism：instrument at the service of peace and dialogue betweencivilizations)。

2002年：经济旅游：可持续发展的关键(Ecotourism，the key to sustainabledevelopment)。

2003年：旅游：消除贫困、创造就业和社会和谐的推动力(Tourism：a driving force forpoverty alleviation，job creationand social harmony)。

2004年：旅游拉动就业(Sport and tourism two living forces for mutual understanding,culture and the development of societies)。

2005年：旅游和交通——从儒勒·凡尔纳的幻想到21世纪的现实(Travel and transport:from the imaginary of Jules Verne to the reality of the 21st century)。

2006年：旅游，让世界受益（TourismEnriches）。

世界旅游组织秘书长塔列巴·里法亚曾表示，马德里是西班牙和欧洲旅游者必到的城市，也是对世界各国旅游者最具吸引力的城市之一。目前旅游业已经占马德里生产总值的10%，从业人数占就业总人口的9%。2007年9月27日，世界旅游组织在西班牙首都马德里举行名为“发现马德里”的系列庆祝活动。马德里市政府为配合本次活动，制作和印发了大量介绍马德里的纪念品、印刷品，并承诺免费为当日来访的游客组织环城旅游，参观马德里市区20个最有价值的旅游景点。此外，身穿空姐制服的西班牙姑娘们还将在哥伦布广场、席别列斯广场、卡里奥广场、普拉多博物馆、索非娅王后艺术中心等地为来访的游客们赠送鲜花。确定世界旅游日的意义在于：发展国际、国内旅游，促进各国文化、艺术、经济、贸易的交流，增进各国人民的相互了解，推动社会进步。世界旅游组织每年都提出宣传口号，世界各国旅游组织根据宣传口号和要求开展活动。

自1985年起，中国在北京、上海、重庆、成都、沈阳等城市设立主会场，并在全国各地设分会场，举办欢庆世界旅游日活动。围绕当年世界旅游组织确定的旅游活动主题开展旅游宣传活动。

五、《旅游权利法案》

世界旅游组织第六次全体大会于1985年在保加利亚的索菲亚通过了《旅游权利法案》和《旅游者守则》，为旅游业和旅游者的行为制订出了一般性的框架。《旅游权利法案》规定了每个人的休息和闲暇的权利、国家在促进和谐地开发国内和国际旅游方面的作用以及旅游业从业人员在积极帮助开发旅游业和执行《法案》方面的作用。《旅游者守则》规定了旅游者的行为准则。

《旅游权利法案》规定，人人享有休息和闲暇的权利，包括工作时间的合理限制和定期的带薪休假的权利，以及在法律范围内不加限制地自由往来的权利。各国应采取一切措施，使每个人都能参加国内旅游和国际旅游。各国应允许本国居民和外国旅游者自由往来，不得对旅游者采取任何歧视性措施。

法案还规定，为了当前并造福于子孙后代，应该保护包括人文、自然、社会和文化在内的旅游环境，因为它们是人类的共同财富；东道国人民要在态度和行为上尊重自己的自然和文化环境，同时他们有权自由享受自己的旅游资源，有权要求旅游者理解和尊重他们的风俗习惯、宗教信仰以及珍惜作为人类遗产组成部分的当地的悠久文化。

六、《海牙旅游宣言》

1989年4月在荷兰海牙召开了各国议会旅游大会，大会通过了《海牙旅游宣言》。该宣言确认，人人享有休息和闲暇的权利，享有利用假期进行旅行和国内外旅游的权利。必须尊重人人休息、消闲、带薪休假的权利，应促进旅游者旅游的便利条件的创造，促进自由流动权含义的细化、深化。

该宣言确认，各国在发展中，要促进建立保护和发掘旅游资源的责任。保护自然、文化和人文环境不受破坏，是发展旅游业的一个基本条件，同时，合理的旅游管理又能对保护和发展自然环境、文化遗产以及提高人们的生活质量作出一定的贡献。因此，应采取下述有效措施：应向国内和国际旅游者提供有关信息和进行教育；促进旅游综合规则的制定；确定和保护游览地的接待水平；继续开发旅游地的人造或自然形成的旅游资源，并采取措施增强公众、旅游者及旅游机构对保护文化和自然环境必要性的认识。确保国家和私人部门进行必要的国内或国际合作。

七、《可持续旅游发展宪章》

1995年4月24日至28日，联合国教科文组织、环境规划署、世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多位代表出席了会议，会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》《可持续旅游发展行动计划》。《宪章》指出：“可持续旅游发展的实质，就是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一体，自然、文化和人类生存环境之间的平衡关系使许多旅游目的地各具特色，旅游发展不能破坏这种脆弱的平衡关系。”

这里“自然”是指自然景观旅游资源，文化是指人文旅游资源。旅游资源的特色和永恒存在是旅游业存在和发展的基础，而旅游资源具有稀缺性和不可再生性，旅游活动造成的环境损耗和地方特色逐渐消失，对旅游业的可持续发展能力构成严重威胁。旅游可持续发展的实质上就是旅游与旅游资源和生态环境和谐统一的条件下进行旅游资源开发，开展旅游活动。这就要求旅游者的增长量、旅游业的发展规模以及旅游开发要与环境承载量、资源保护相协调，形成动态的良性循环。由此可见，旅游资源的可持续利用是旅游业可持续发展的重要标志。

世界各国发展旅游业的实践证明，旅游业能够持续高速发展的重要原因之一，是各国在发展旅游业的同时运用了行政的、经济的、法律的、教育的、科技的手段保护旅游资源。运用法律手段管理旅游资源，与其他手段相比具有高度的权威性、特定的强制性、相对的稳定性、确切的规范性，是使旅游业保持持续发展的重要保障。它提出了十多项目标和原则，其中主要内容是旅游发展必须考虑生态环境的承受能力，要符合当地经济发展状况和社会道德规范；可持续发展的实质就是要求旅游与自然、文化与人类生存环境成为一个整体；必须考虑旅游对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响；各国政府和政府机构应加强与当地政府和环境方面的非政府组织的协作，完善旅游规划，实现旅游可持续发展；可持续发展的基本原则是在全世界范围内实现经济发展目标与社会发展目标相结合；应提倡选择那些与可持续发展原则相协调的以及各种能够保证中长期可持续发展的旅游形式。

八、其他协定

《大阪旅游宣言》1994年11月在日本世界旅游部长会议上作出。宣言回顾了旅游业自20世纪50年代以来的发展，预测旅游业将成为21世纪世界经济的引导产业。宣言强调了国际旅游业的重要性，阐述了国际旅游与和平的关系，确认了政府和国际组织的作用，提出各国、国际组织和研究机构应再次认识到旅游业在促进国际理解、经济发展、保护环境和维护和平中的重要作用，并应在其发展和援助规划中给予旅游业足够的地位。宣言希望所有国家、组织和机构密切合作以便帮助发展中国家，从而使旅游业各个方面有效地协调起来以实现最佳效果。

《关于旅馆合同的国际协定草案》该草案由六章29条构成。该草案适用于设在所有参与国领土内提供住宿设备的房屋。草案规定了旅游者订房和退房问题、旅馆对人身伤亡的赔偿责任问题、旅游者财物遭受损失时的赔偿原则等。

各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的《华沙公约》和《芝加哥条约》、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。

此外还有《国际民用航空公约》《1961年统一海上旅游者运输某些规则的国际公约》《1974年海上旅游者及其行李运输某些规则的国际公约》《国际铁路运输公约》《国际公路旅游者和行李运输合同公约》等。